Реферат: Парламенты Украины и демократических стран мира

Реферат: Парламенты Украины и демократических стран мира

Вступ

Розділ 1. Структура парламентів демократичних країн світу

1.1 Загальні риси

1.2 Апарат

1.3 Дослідницькі служби парламентів

1.4 Контрольні служби парламентів

Розділ 2. Проблема бікамералізму в Україні

Розділ 3. Стислий історичний нарис становлення парламентаризму в Україні

Розділ 4. Структура Верховної Ради України

4.1 Голова Верховної Ради України та його заступники

4.2 Комітети Верховної Ради України

4.3 Тимчасові спеціальні і слідчі комісії Верховної Ради України

4.4 Аппарат Верховної Ради України

4.5 Рахункова Палата

4.6Уповноважений Верховної Ради України з прав людини

Розділ 5.Основні функції парламентів світу

5.1 Законодавчі функції парламентів

5.2 Контрольні функції парламентів

5.3 Установчі функції парламентів

5.4 Бюджетно-фінансові функції парламентів

5.5 Внутрішньополітичні функції парламентів

5.6 Зовнішньополітичні функції парламентів

Висновок

Додаток (схема)

Список використаної літератури

Вступ

Парламент - це виборний колегіальний орган, який має пере­важні права у сфері законотворчості. Завдяки парламенту у країні створюються, розвиваються і зберігаються демократичні форми прав-ління.Роль парламенту в житті суспільства кожної країни є різною. Проте у діяльності парламентів світу є багато спільного, що заслу­говує на вивчення і використання набутого досвіду в діяльності інших законодавчих органів.

Перш за все слід усвідомити, що ідеали справедливості, при­родних прав і свобод людини можуть бути втілені у життя тільки тоді, коли держава базується на принципах народовладдя і розпо­ділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову. Ці прин­ципи, вперше проголошені Ш.Монтеск'є і Е.Сієсом, були зафік­совані у Конституції США, прийнятій у 1787 році. Вони стали наріжним каменем для конституцій країн Європи, що створюва­лися в результаті буржуазних революцій XIX століття. Як пока­зав досвід держав розвинутої демократії, саме парламенти є підва­линою демократичних свобод суспільства, ефективними інсти­туціями, що протидіють узурпації влади однією особою чи гру­пою осіб .Парламенти є центром ідеологічної сфери, ареною для постійних дебатів щодо суспільно-політичного устрою держави, на якій партійні лідери та суспільні діячі мають можливість по­стійно переконувати виборців у необхідності змін у відповідності до своїх програм, щоб в результаті демократичної боротьби от­римати владу із рук народу.

ВИСНОВОК

Підсумовуючи роботу, зазначимо, що хоча парламентський спосіб прийняття Конституції України певною мірою зберіг зако­нодавчу гілку від того усіченого державно-правового статусу, який був змодельований президентським проектом Основного Закону і намічався для прийняття його непарламентським шляхом, через референдум, перспектива подолання Верховною Радою антидемо­кратичної тенденції зниження її ролі в системі розподілу влад і на базі нової Конституції пов'язана з дуже великими труднощами. Як свідчить здійснений аналіз, конституційний аспект проблеми в недосконалості, прогалинах та обмеженості конституційних гарантій розвитку українського парламентаризму.

Зміцнення позицій Верховної Ради вимагає інтенсивних, кон­структивних та всебічних зусиль, покликаних добудувати та вдоско­налити правовий фундамент становлення і розвитку парламентських інститутів шляхом: 1) змін та доповнень Конституції; 2) розробки і прийняття конституційних законів та інших актів; 3) тлумачення Конституції, особливо системного. Цілісна система правового забез­печення діяльності Верховної Ради має вибудувати міцний заслін наступу і натиску на парламентаризм, закріпити всебічні, суворі і повні нормативні гарантії, які б, з одного боку, гарантували провідне місце законодавчої влади в державному механізмі, а з іншого — забезпечували повнокровне і ефективне зідйснення Верховною Радою загальновизнаних світом парламентських прерогатив, зокрема: прийняття законів, бюджетна та структуроутворююча сфери, пар­ламентський контроль.

Інший напрямок зміцнення парламентських інститутів в існуючих умовах правового поля міститься в практичній площині. І все ж таки не звертаючи уваги на недоліки, недосконалість і прогалини нор­мативної бази, необхідно наполегливо і динамічно розгортати широ­ку і ефективну діяльність Верховної Ради у всіх сферах, що класично притаманні парламентам. Конкретні позитивні результати практич­ної роботи загальнодержавного органу народного представництва неодмінно змінять співвщношення конституційної моделі Верховної Ради і фактичної на користь останньої.

В теоретичному плані просування у вирішенні складної, багато-аспектної і актуальної проблеми динамізації українського парламенту викликає нагальну необхідність розгортання і поглиблення наукових досліджень у цій сфері, а також видання відповідних праць. В такому плані дивує, що підготовлена і рекомендована до друку вченою радою Інституту держави і права монографія "Законодавча влада України" ніякого просування до видання не одержала.

Рішення такого масштабного завдання, яким є становлення і розвиток українського парламентаризму, потребує зусиль всього суспільства. В такому руслі корисним і раціональним уявляється створення конструктивного, широкого руху за формування, зміц­нення і розвиток парламентських інститутів в Україні. Він міг би об'єднати народних депутатів, вчених, державних і громадських діячів, представників всіх прогресивних верств суспільства.

53

Розділ 1. Структура парламентів демократичних країн світу

1.1 Загальні риси

Парламент є представницьким органом держави у багатьох країнах, він має іншу назву: Національні Збори (Франція), Великі Народні Збори (Китай), Верховна Рада (Україна), Бундестаг (ФРН), Ріксдаг (Швеція), Стортінг (Норвегія), Фолькетінг (Данія), Альтінг (Ісландія), Сейм (Польща), Скупщина (Югославія), Меджліс (Туреччина).

• Парламент відіграє важливу роль в управлінні країною, у формуванні її державної політики, але для цього потрібно, щоб виконувалися такі умови:

• Парламент повинен бути здатним до ефективного функціонування, уникати внутрішніх конфліктів і чітко дотримуватися свого регламенту, тобто своїх власних правил гри.

• Парламент повинен володіти всебічною інформацією про стан справ у державі на тому ж рівні, що й виконавча влада, яка має у своєму розпорядженні величезну інфраструктуру. Такої інфраструктури парламент мати не може тому, очевидно, він повинен отримувати інформацію не тільки від своїх служб, а й безпосередньо від виконавчої влади.

• Парламент повинен мати структури, які б забезпечували постійні комітети, парламентарів аналітичними матеріалами з різних проблем державного будівництва, політики, економіки, культури, освіти, медицини, новітніх технологій.

Парламенти країн світу є однопалатними або двопалатними. Двопалатний парламент є природнім для федеративних держав. Вважається, що верхня палата (сенат) представляє інтереси суб’єктів федерації. Існують унітарні держави з двопалатними парламентами. У них верхня палата традиційно є поміркованою і стримує революційні рішення нижньої палати (палати представників). Часто депутати верхньої і нижньої палат обираються за різними правилами. У багатьох країнах вони обираються на різні терміни. Так, у США депутати нижньої палати обираються на два роки, а верхньої — на шість.

На чолі палати стоїть голова, який в англомовних країнах називається спікером. Він проводить засідання і має одного або двох заступників. Голова парламенту або палати обирається депутатами, а в деяких країнах призначається монархом. У США, наприклад, головою Сенату є віце-президент, а для ведення засідань Сенат обирає тимчасового голову. У багатьох країнах голова утримується від голосування, не бере участі у дебатах, призупиняє членство у партії. В іших країнах, наприклад, у США, він, навпаки, представляє партійну більшість.

У більшості країн парламентом, палатою керує колегіальний орган (президія, правління, бюро). Це, як правило, нечисленний орган, але є країни, де він дуже громіздкий Італія — 16 осіб (кожна з двох палат), Франція — 22 (Національні збори) і 20 (Сенат). Колегіальні органи — це робочі органи палат, які не мають права приймати будь-які рішення замість палати як під час сесії, так і під час канікул.

Крім колегіальних органів, деякі парламенти формують спеціальні органи для підготовки порядку денного сесії: конференція голів (Бельгія), рада старійшин (ФРН).

Всі депутати парламенту працюють у постійних комітетах відповідно до свого фаху або своїх уподобань. Комітети відіграють провідну роль у законотворчій роботі парламентів.

Роботу парламентів і постійних комітетів забезпечує апарат, який може бути досить численним. Обслуговуючий персонал комітетів складається зі службовців-фахівців та секретарів. Вони готують необхідні матеріали і вирішують всі організаційні питання.

Парламенти можуть мати розгалужені дослідницькі служби і контрольні служби, які забезпечують парламентарів необхідними аналітичними матеріалами і матеріалами про ефективність діяльності виконавчої влади.

1.2 Апарат

Усі парламенти потребують підтримки апарату для забезпечення їх послугами, приміщеннями й технічними засобами та джерелами інформації. Існують три головні послуги, які апарат може надавати законодавцям: науково-дослідна робота, підготовка документації та адміністративна допомога У деяких парламентах депутатам надаються всі три типи послуг, в інших — лише два з них доступні, і дуже нечасто існує лише один з типів послуг (як правило, адміністративна допомога).

Майже всі парламенти світу мають парламентські бібліотеки, чимало з яких надають науково-дослідні послуги. У невеликих бібліотеках працюють лише одні бібліотекарі, у більших, крім бібліотекарів, й інші фахівці з широкого кола галузей науки, які виконують для законодавців дослідження і забезпечують їх спеціальними аналітичними матеріалами.

Деякі парламенти утримують великі постійні штати працівників апарату і можуть мати додатковий персонал на інших рівнях. У Конгресі Сполучених Штатів, наприклад, кожен сенатор і конгресмен має свій власний апарат; кожен комітет наймає свій окремий апарат, причому частина працівників призначається партійною більшістю, а інша частина — меншістю.

Особистий апарат

Законодавці багатьох парламентів мають особистий апарат, який працює з виборцями, обробляє кореспонденцію, збирає інформацію з питань державної політики, або консультує членів парламенту з питань законодавства, представництва або політики.

Працівників особистого апарату можуть приймати на роботу як консультанти з бюро працевлаштування, так і законодавці, враховуючи рівень освіти кандидатів, їхній попередній досвід і рівень професійних навичок. Питання про прийняття кандидатів до свого апарату остаточно вирішують законодавці.

У кожному парламенті кількість працівників особистого апарату різна і залежить від наявних фінансових ресурсів. Здебільшого, це число перебуває в межах від 1 до 20. Особистий апарат утримується за рахунок парламентських, особистих та партійних коштів.

Парламенти без особистого апарату

У деяких парламентах апарат закріплюється за партійними або парламентськими групами і обслуговує лише цю групу депутатів. Послуги, які надаються апаратом партійних груп, можуть оплачуватися за рахунок коштів парламенту, особистих коштів законодавця (або тих і інших), партійних коштів або будь-якого іншого законного фінансового джерела.

Незалежно від чисельності парламенту і наявних фінансових ресурсів функції апарату в ньому можуть активно виконувати добровольці. Серед добровольців звичайно можна побачити студентів, молодих науковців з університетів або партійних активістів. Добровольців приваблює така робота тому, що вона вважається почесною та престижною. Це дає їм досвід законодавчої роботи і поліпшує перспективи службового зростання.

Апарат комітетів законодавчого органу

Комітети часто мають свої власні апарати. Професійні працівники апарату комітетів здійснюють аналіз політичної стратегії, надають допомогу, сприяють прискоренню роботи комітетів. У деяких парламентах працівники апарату комітетів виконують адміністративні та науково-дослідницькі функції, готують документацію (Польща). В інших парламентах секретаріати можуть виконувати одну (як правило, адміністративну) або дві (звичайно адміністративну й з підготовки документації) функції.

Кількісний склад апарату комітетів дуже різний залежно від країни. Наприклад, у парламенті Австрії комітети не мають постійних апаратів. Замість цього кожен комітет має секретаря, який працює неповний робочий тиждень. У Конгресі США апарат кожного з постійних комітетів Сенату налічує від 22 до 153 осіб. У Палаті представників кількісний склад апарату кожного з комітетів налічує від 30 до 140 осіб, становлячи в середньому 70 у кожному комітеті. У Франції, Німеччині та Швеції кожен комітет має апарат кількістю З-б працівників, однак і ці показники з року в рік міняються.

У багатьох законодавчих органах апарат комітетів є частиною адміністративного персоналу парламенту (Австрія). У цих парламентах керівник апарату наймає кадри для апаратів комітетів. В інших парламентах комітети формують цілком окремі апарати (Німеччина). Як правило, питання прийняття на роботу нових працівників апарату вирішується головою комітету. Інколи працівники апарату наймаються відділом кадрів (Словацька Республіка). У цьому випадку остаточне рішення про наймання працівників апарату приймає керівник відділу кадрів. У деяких парламентах апарати комітетів формуються із самих членів комітетів, інакше кажучи, сам комітет вирішує, хто буде працівником апарату.

Професійна підготовка апарату

Для підвищення коефіцієнту корисної дії апарату в продукуванні інформації і передачі її депутатам парламент може організувати програми професійної підготовки працівників апарату. Програми професійної підготовки допомагають новим працівникам апарату набути знання з конкретних питань поточної парламентської роботи, а отже, роблять роботу апарату більш ефективною.

Професійна підготовка не повинна обмежуватися лише апаратом. Законодавцям також слід знати, як ефективно скористатися послугами апарату. Тому проведення установчих засідань для законодавців (щодо того, як вони могли б ефективно користуватися послугами апарату), може зробити їхню роботу більш продуктивною.

Керівник апарату

Звичайно, адміністративний персонал підпорядковується керівникові апарату у двопалатному парламенті, кожна палата найчастіше має власного керівника апарату, який наглядає за адміністративним персоналом і консультує з процедурних і законодавчих питань.

У більшості парламентів керівник апарату є ключовою фігурою у наданні апаратом послуг. Завдання керівника апарату — дбати про те, щоб депутати мали у своєму розпорядженні всі засоби, які могли б допомогти їм виконувати свої обов’язки. Керівник апарату контролює всі адміністративні і секретарські служби, у тому числі бібліотеку, службу постачання, забезпечення приміщеннями і бухгалтерію.

Звичайно, керівник апарату має знання й досвід, які дають йому владу й вплив у парламенті Тому його призначення має особливе значення для парламентської практики. Наприклад, у Великобританії керівник апарату призначається монархом, у Франції — парламентськими бюро, в Ізраїлі — головою і заступником голови парламенту, у Німеччині — головами Ради. У небагатьох країнах керівник парламентського апарату призначається урядом.

Адміністративний персонал

В усіх парламентах світу існує адміністративний персонал. Його обов’язками є зберігання протоколів, ведення фінансових справ, управління кадрами (набір, підвищення по службі, підтримання дисципліни, розподіл обов’язків і т. д. ), консультування головуючого і членів парламенту з питань парламентської процедури. Адміністративний персонал також піклується про забезпечення законодавців приміщеннями, засобами зв’язку, транспортом. У парламентах з обмеженими фінансовими ресурсами або у парламентах, де законодавці не мають особистого апарату, адміністративний персонал може також виконувати науково-дослідні роботи і готувати документацію.

На закінчення слід зауважити, що у парламентах світу існують різні форми організації роботи апарату. Кожен парламент шукає і запроваджує свою власну, єдину у своєму роді систему організації апарату. Особливості цієї системи залежать від чисельного складу парламенту, наявних фінансових ресурсів, цілей та пріоритетів законодавчого органу.

Так, Конгрес США складається з 535 осіб, користується підтримкою і допомогою апарату чисельністю більше як 27 000 чоловік. Хоча й трапляються нарікання на надмірну роздутість апарату Конгресу, насправді найбільш обізнані спостерігачі доводять, що апарат Конгресу необхідний і здебільшого належним чином використовується.

1.3 Дослідницькі служби парламентів

До структури парламентів багатьох країн входять дослідницькі служби, основним завданням яких є сприяння законодавчому процесу. Ці служби забезпечують комітети і окремих депутатів необхідними матеріалами, інформацією та аналітичними дослідженнями, на яких базуються політичні рішення депутатів.

Прикладом ефективної дослідницької служби парламенту може бути дослідницька служба Конгресу США. До цієї служби, яка допомагає Конгресові у законотворчій роботі, приєднані ще три організації:

• бюджетна служба Конгресу, яка надає йому інформацію, пов’язану з бюджетом, витратами та їх ефективністю,

• служба загального обліку Вона допомагає Конгресові у питаннях нагляду і координації діяльності уряду, а також проводить незалежні аудиторські перевірки, дослідження та оцінку федеральних програм,

• служба технологічних досліджень, яка готує для Конгресу матеріали з питань запровадження нових технологій

У наведених вище дослідницьких службах працює більше як 6 000 працівників. Конгресова дослідницька служба має річний бюджет 45 млн. дол. і щороку відповідає на близько 500000 запитів від конгресменів, комітетів і працівників апарату. Служба надає відповіді у формі доповідей, бюлетнів, бібліографій, інформаційних повідомлень, семінарів, аудіо та відеозаписів, інформації з автоматичної бази даних і консультацій телефоном. Конгресова дослідницька служба є позапартійною організацією

Дослідницька служба Конгресу, яка є підрозділом Бібліотеки Конгресу, безпосередньо обслуговує Конгрес, має численний професійний та допоміжний апарат, що не має нічого спільного із самостійними організаціями Сенату і Палати представників.

1.4 Контрольні служби парламентів

Парламенти більшості країн мають спеціальні служби, які контролюють діяльність виконавчої влади. У Франції контрольні функції виконує Лічильна палата. Вона є незалежною як від уряду, так і від парламенту і допомагає їм у перевірці належного виконання бюджету. Ревізори Лічильної палати мають доступ до всіх документів, пов’язаних з фінансовими операціями, до особистих архівів та контрактів. Лічильна палата, щоб поінформувати Президента республіки, парламент і народ, подає щорічну доповідь про “Закон про бюджетне регулювання”. Вона ревізує будь-які установи й організації. Про випадки безгосподарності або порушення фінансових норм доповідається через генерального прокурора керівникові установи, а при випадки шахрайства — генеральному прокурору, щоб порушити судову справу.

У Німеччині контрольним органом є Федеральна контрольна палата, яка перевіряє звітність Федерального уряду щодо фінансових операцій, а також їх економічність та правильність. Федеральна контрольна палата є незалежною від уряду і від парламенту.

Контрольним органом в Італії є Ревізійна палата. Вона має не тільки контрольні фінансові функції, а й функції судової влади. Палата може проголосити незаконними дії будь-якого органу. Такі рішення передаються парламентові і міністрові, якому цей орган підпорядкований. Ревізійна палата є арбітром законності, тому може вивчати матеріально-правові аспекти суперечок. Вона надає висновки щодо всіх правових пропозицій парламенту. Ці висновки формулюються Генеральною асамблеєю з питань контролю і судовими колегіями Ревізійної палати.

У Швеції контрольні функції виконує Державне ревізійне управління (ДРУ). Під час ревізій ДРУ перевіряє документи і результативність діяльності всіх урядових відомств та державних підприємств, компаній та фундацій. Кожного року ДРУ виконує обов’язкову ревізію річних звітів усіх відомств. Воно вивчає всі аспекти результативності й ефективності діяльності центральних урядових органів і готує річний звіт із цих питань.

У Великобританії відповідальність за проведення ревізій несе. Державна контрольна палата на чолі з Генеральним контролером, який дає дозвіл на виділення державних коштів, оскільки він є розпорядником видатків казначейства і ревізором державних рахунків. Він має обов’язки затверджувати звіти всіх урядових міністерств та інших органів державного сектора і складає звіти про результати своїх перевірок для Парламенту.

У США Конгрес контролює агентства і програми через розподіл бюджетних асигнувань. Конгрес запровадив посади генеральних інспекторів у більшості федеральних міністерств і відомств, які за останні 5 років заощадили більше як 71 млрд. дол. і провели 16000 розслідувань. Конгресом створено 1921 року Головну контрольну службу (ГКС). Під керівництвом Генерального контролера вона перевіряє виконавчі органи і програми на вимогу комітетів і членів Конгресу. ГКС є провідною контрольною службою Конгресу. Вона подає Конгресові щороку до 1000 доповідей, де йдеться про випадки марнотратства, шахрайства в урядових структурах і програмах. Розслідування ГКС закінчуються внесенням нових законопроектів, слуханнями у Конгресі. Керівник служби призначається Президентом на єдиний п’ятнадцятирічний термін за погодженням із Сенатом.

Контрольні функції Конгресу повинні бути урівноважені з потребою виконавчих органів мати свободу дій при виконанні програм. Надмірне втручання Конгресу може зашкодити справі. З іншого боку, якщо Конгрес буде нехтувати своєю контрольною функцією, то виконання законів залежатиме цілковито від чиновників виконавчої влади.

Розділ 2. Проблема бікамералізму в Україні

Верховна Рада України — однопалатний парламент. Закріплю­ючи парламент однопалатним органом, нова Конституція реалізує принцип спадкоємності конституційної регламентації. Попередній Основний Закон також закріплював однопалатну Верховну Раду.

Конституційний склад Верховної Ради — 450 народних депутатів України (ст. 76): зберігається та чисельність парламентарів, яка закріплювалась попереднім головним актом.

Народні депутати України обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на чотири роки. Конституція закріплює умови, яким має відповідати депутат. Насамперед він — громадянин України, який проживає в Україні протягом останніх п'яти років. На день виборів депутат має досягти двадцяти одного року. Депутатом може бути тільки громадянин, що має право голосу.

Конституційне закріплено обмеження: до Верховної Ради не може бути обраним громадянин, який має судимість за вчинення умисного злочину, якщо ця судимість не погашена і не знята у встановленому законом порядку.

Конституційне вирішення питання про склад і структуру україн­ського парламенту супроводжувалось гострими дискусіями. Мабуть, найбільшу увагу привертала проблема: яким бути парламенту — однопалатним чи двопалатним (бікамеральним)?

Дана проблема — нова проблема теорії і практики українського конституціоналізму, її розробка — важливе завдання вітчизняної юридичної науки.

В сучасних державах використовуються два вида бікамеральних парламентів — бікамеральні парламенти унітарних і федеративних країн. В останніх бікамералізм пояснюється бажанням забезпечити в одній палаті представництво інтересів народу в цілому, а в другій — представництво інтересів суб'єктів федерації. Двопалатніть унітарних держав ставить за мету обмеження впливу одної палати на політичне життя з допомогою механізмів контролю за рішеннями, які вона приймає.

Процес підготовки і прийняття Конституції України позначився наявністю різних позицій щодо прийнятності для нашої республіки двопалатного парламенту.

Вичленовуючи структурний аспект конституційних засад побу­дови Верховної Ради України, слід позитивно оцінити ту обставину, що на завершальній стадії конституційного процесу, на час парла­ментського доопрацювання, розгляду і прийняття проекту Основ­ного Закону було відкинуто бікамералізм, сконструйований прези­дентським варіантом проекту Конституції. Гостра боротьба з приводу структури українського парламенту завершилась побудовою однопалатної Верховної Ради. З позицій становлення і розвитку парламен­таризму в умовах України однопалатний орган народного представ­ництва є більш бажаним. У сучасних українських реаліях двопалатна структура цього інституту могла б виступати потужним знаряддям руйнування парламенту як цілісного законодавчого органу.

Опонуючи прихильникам бікамералізму, важливо проаналізу­вати світовий досвід конституційної правотворчості. Він свідчить, що еволюція структури парламентів виявила тенденцію до відмови від верхніх палат. У Новій Зеландії ліквідовано Законодавчу Раду Парламенту (1950 р.); Конституція Данії інституювала однопалатний фолькетинг (1953 р.); в 1971 р. скасовано верхню палату шведського парламенту; Конституція Португалії 1976 р. передбачила однопа­латні Збори Республіки; аналогічне явище характерне для грецьких конституцій 1952 р. та 1975 р.

А що ж країни посткомуністичного світу? Як правило, тут збу­довані однопалатні загальнодержавні органи народного представництва. Але в деяких випадках створені або відроджені — двопалатні (Росія, Польща, Румунія, Чехія). В цьому контексті, на мій погляд, можна простежити зв'язок між тенденцією посилення влади президентури і реформуванням однопалатного парламенту в двопалатний. Він рельєфно відображений в Республіці Казахстан. Основний Закон 1993 р. конституював однопалатну Верховну Раду. Стрімке нарощу­вання елементів трансформування інституту президента у надвладу кардинально змінило організацію державної структури, що і було оформлено Конституцією 1995 р. Вона відкинула однопалатну Верховну Раду, а інституювала інший орган — парламент, що скла­дається з двох палат.

Прибічники двопалатного парламенту в Україні чомусь не оперують наведеними та іншими фактичними даними, які розкри­вають тенденцію відмови післявоєнних конституцій багатьох країн світу від бікамералізму. Не згадується, чи замовчується також інша, відносно нова тенденція світової конституційної законотворчості. Йдеться про чітко окреслену лінію основних законів на закріплення відкритого підпорядкування верхніх палат парламентів політиці президентів і урядів (Франція, Німеччина).

Це дуже рельєфно відображає французька конституція 1958 р. Створення другої палати — Сенату не має традиційних підстав у Франції, яка є унітарною державою. Воно пояснюється прагненням виконавчої влади вибудувати в середині парламенту механізм, який би протистояв Національним Зборам, служив знаряддям боротьби в руках президента та уряду проти нижньої палати.

Конституційне закріплюється рівність Сенату та Національних Зборів у галузі прийняття законопроектів. Ст. 45 констатує, що кожний законопроект послідовно розглядається в обох палатах до прийняття ідентичного тексту («законодавчий човник»). Якщо ж палати не дійдуть згоди, прем'єр-міністр може створити змішану паритетну комісію для підготовки нового тексту із спірних питань. За умови, коли комісії не вдасться прийняти узгоджений текст або коли цей текст не буде прийнято згідно з передбаченою процедурою, уряд після нового читання в обох палатах може зажадати від Національних Зборів прийняти остаточне рішення. Таким чином, Сенат було створено з метою побудови в середині парламенту струк­тури, яка б протистояла Національним Зборам. Творці П'ятої рес­публіки сконструювали Сенат як знаряддя в руках уряду проти нижньої палати. Сенат потрібен виконавчій владі для того, щоб гальмувати прийняття небажаних їй законопроектів. Разом з тим він виступає інструментом проведення урядом своїх інтересів у парламенті.

Якщо рішення Сенату не прийнятне урядові, він вводить узгоджувальну процедуру. Коли ж Національні Збори можуть прий­няти небажані урядові законопроекти, він не втручається у стосунки палат. Навіть за умови прийняття палатами остаточного тексту виконавча влада має важелі впливу на долю закону: право прези­дента зажадати повторного розгляду закону парламентом (ст. 10);

право президента та прем'єр-міністра звертатися до Конституційної Ради щодо конституційності прийнятого закону (ст. 61, 62).

Верхня палата конституційно може бути механізмом реалізації інтересів уряду також шляхом прийняття нею законів, обминаючи нижню палату. Такий варіант гарантує Основний Закон ФРН 1949 р. Згідно зі ст. 81 верхня палата — Бундасрат може прийняти закон в обхід нижньої палати — Бундестагу.

Заперечуючи авторам, що сповідують бікамералізм в Україні, варто загострити увагу на тому, що двопалатний законодавчий орган не є раціональним у складних умовах життєдіяльності населення, суспільства і держави. А саме ці реальності сьогодні наявні в Україні.

Аналізована антидемократична тенденція триває в новітній історії. Про це свідчить Конституція Республіки Казахстан 1995 р. Верхня палата заснованого нею двопалатного представницького органу, замість попереднього однопалатного, змодельована таким чином, що Сенат служить потужною перешкодою на шляху прий­няття схваленого нижньою палатою (Мажилісом) законопроекту.

Це досягається передбаченими конституцією процедурними нормами, що забезпечують явну перевагу верхньої палати над нижньою. Згідно з п. 4 ст. 61 законопроект, схвалений більшістю голосів від загальної кількості депутатів Мажилісу, передається до Сенату, де розглядається у строк, що не перевищує шістдесяти днів. Коли його прийнято більшістю голосів від загального складу Сенату, то він стає законом і протягом десятьох днів передається на підпис Президентові. У разі ж його відхилення проект повертається до нижньої палати. За умови схвалення проекту останньою, тепер уже більшістю в дві третини голосів, він знову передається до Сенату для обговорення і голосування. Повторно відхилений проект закону не може бути знову внесений у період тієї самої сесії.

Закріплені конституційне важелі придушення нижньої палати дуже істотно доповнюються можливостями, які закладені у складі Сенату, що досягається способом його формування. Відповідно до ст. 50 Конституції Сенат складають депутати, обрані по два пред­ставники від кожної області, міста республіканського підпорядку­вання та столиці Казахстану на спільному засіданні депутатів відпо­відних представницьких органів. Сім депутатів Сенату, крім того, призначає Президент.

Спосіб формування нижньої палати кардинально відрізняється від наведеного вище. Депутати Мажиліса (67 депутатів) обираються за одномандатними територіальними виборчими округами.

Зрозуміло, що встановлений порядок формування Сенату міс­тить потенційні можливості для використання їх Президентом та урядом з метою проведення своїх інтересів у парламенті Казахстану.

Всупереч негативним тенденціям світової конституційної зако­нотворчості, що характеризують післявоєнний та новітній бікамералізм, його впровадження прогнозувалося і в Україні. У формалізо­ваному вигляді це втілювалося у деяких проектах нової Конституції. Особливо наполегливо ідея двопалатного парламенту насаджувалася у зв'язку з проектом Основного Закону в редакції 24 лютого 1996 р. Офіційно це був проект конституційної комісії, але назва «прези­дентський», що утвердилася в періодичній пресі та виступах народ­них депутатів, відбивала той факт, що з точки зору складу консти­туційної комісії перевага була на боці Президента. Ця обставина, так само, як і те, що Президент був співголовою конституційної комісії, цілком закономірно екстраполювалися на змісті проекту Основного Закону, який вибудовував конституційно-правовий статус, з одного боку,— всевладного глави держави, а з іншого — безпорад­ного бікамерального парламенту.

Парламент — Національні Збори — фіксувала ст. 72 названого проекту Конституції,— складається з двох палат: Палати депутатів і Сенату. Проект передбачав гарантії і процедури примату верхньої палати над нижньою, багато в чому аналогічні конституціям держав, аналіз яких зроблено вище. Їхня сукупність загрожувала зруйну­ванням законодавчого органу як цілісного, єдиного утвору. Сенат моделювався механізмом, який забезпечував неможливість подолання парламентом політики Президента і Кабінету Міністрів, що в умовах і без того слабкого українського парламентаризму, наступу на нього структур виконавчої влади мало антидемократичну спрямованість.

Двопалатні Національні Збори, всередині яких — Сенат, прямо і опосередковано фактично підпорядкований виконавчій владі, з точки зору прогнозу розвитку парламентських інститутів в Україні були б неприйнятні і навіть небезпечні, про що свідчить світовий досвід.

Окрім наведених мотивів, надзвичайно важливо те, що навіть у державах, які мають двопалатний парламент, останній не розгля­дається як раціональний і несхитний у випадку надзвичайних умов. За таких умов бікамеральний парламент ФРН трансформується в однопалатний орган, а сам процес відмови від однопалатного парламенту має конституційне закріплення. Основний Закон ФРН встановлює цілком чітко і недвозначно: коли ситуація вимагає негайних дій у той час, як Бундестаг і Бундесрат скликати неможливо, парламентські повноваження надаються Загальному комітету (ст. 115-а/1), 115-а/2). Загальний комітет формується завчасно у відповідності зі ст. 53-а/І) з депутатів Бундестагу та членів Бундесрату обома палатами парламенту.

Досвід Німеччини вельми важливий для України через труд­нощі, які переживає республіка у перехідний період.

Але, заперечуючи авторам, прихильникам бікамералізму в Ук­раїні, варто зупинитися на внутрішніх умовах та передумовах, які могли б створити сприятливий грунт для посилення шкідливих наслідків у разі реалізації ідеї про заснування двопалатного пар­ламенту. В такому плані заслуговує на увагу аспект співвідношення першої і другої гілок влади, котрий у досліджуваному контексті переважно оминається. Зміст і спрямованість цих відносин пере­конливо засвідчують, що на нашому грунті двопалатний парламент слугував би випробуваним знаряддям придушення виконавчою владою представницького органу народу, перетворення його на безвольне і безпорадне утворення. Така перспектива закладалася не тільки нормами президентського проекту Конституції. Вона була підготовлена практикою взаємин законодавчої та виконавчої гілок влади протягом кількох років. А після прийняття Основного Закону і Верховна Рада, і Президент зберегли свої повноваження, вибори нових органів не проводилися.

Починаючи з 1992 р., Президент і Кабінет Міністрів постійно в різних формах вимагали делегування їм частини законодавчих повноважень, притаманних Верховній Раді та закріплених за нею конституційне. При цьому виконавча влада незмінно досягала своєї мети, але позитивного ефекту це не мало. Однак її наступальність, натиск наростали. Саме ця спрямованість другої гілки влади була причиною появи антиконституційного акту, яким був Конституційний договір, укладений між Верховною Радою і Президентом.

У контексті заперечення бікамералізму оперування Конститу­ційним договором винятково значуще, і на це слід звернути серйозну увагу. Адже аналога згаданому актові у країнах світу немає. Консти­туційний договір уособлює не тільки безпрецедентне вилучення у представницького органу народу (сторони договору) закріплених за ним Основним Законом загальновизнаних світом прерогатив та наділення Президента (другої сторони) величезною компетенцією, що включає сфери всіх трьох влад. Договір містив руйнівний потенціал знекровлення парламентських інститутів не тільки на час його дії, а й на перспективу. Верхня палата Національних Зборів, за ідеєю розробників президентського проекту Основного Закону, мала бути знаряддям, що перешкоджало б укоріненню парламентаризму також в умовах нової Конституції. Зміцнілі і сформовані стійкі важелі послаблення законодавчої влади виконавчими структурами, сформована антидемократична тенденція приниження ролі Верховної Ради у механізмі держави і зростання за її рахунок інституту президента,— це передумови запровадження бікамералізму і подальше використання Сенату для посилення повноважень Президента і Кабінету Мініст­рів. Намічене, таким чином, реально загрожувало становленню і розвиткові українського парламентаризму, поза яким не можуть гарантуватися свободи особистості і свободи суспільства.

Зазначимо, що ідея бікамералізму стосовно специфічних умов і конкретних реалій України була відкинута Міжнародним юридич­ним форумом «Нова Конституція України — шлях до утвердження української державності», про що організатор і керівник указаного форуму доповідав народним депутатам на сесії Верховної Ради у січні 1996 р. Негативне ставлення до даної проблеми виражалося також і в інших формах (круглі столи, семінари, прес-конференції, публікації).

Враховуючи всебічні обставини, Верховна Рада України на стадії парламентського доопрацювання проекту Конституції і обговорення його на сесії відхилила ідею бікамералізму, закріпивши в новому Основному Законі український парламент однопалатним органом.

Розділ 3. Стислий історичний нарис становлення парламентаризму в Україні

Традиції сучасного ураїнського парламентаризму сягають своїм корінням в історію східного словянства. І складається з кількоких етапів становлення:

• Звичаєве віче давньоруської княжої доби (VI-XI ст.)

• Київська законодавча традиція Польсько-Литовської доби (XIII-XVI ст.)

• Генеральна Рада козацької доби (XV-XVIII ст.)

• Перша конституційна Рада за гетьманату Пилипа Орлика (XVIIIст.)

• Український парламентаризм часів Австрійської та Російської імперій (кін. XIX-початок XXст.)

• Центральна Рада Української Народної Республіки (початок XX ст.)

• Верховна Рада УРСР (XX ст.)

• Верховна Рада незалежної України.

Проміжним наслідком цього процесу стала Верховна Рада України в тому стані в якому вона зараз є.

Розділ 4 . Структура Верховної Ради України

4.1 Голова Верховної Ради України та його заступники

Керує Верховною Радою України Голова Верховної Ради України, який обирається народними депутатами таємним голосуванням. Голова Верховної Ради України (Стаття 88 Конституції України):

1. веде засідання Верховної Ради України;

2. організовує підготовку питань до розгляду на засіданнях Верховної Ради України;

3. підписує акти, прийняті Верховною Радою України;

4. представляє Верховну Раду України у зносинах з іншими органами державної влади України та органами влади інших держав;

5. організовує роботу апарату Верховної Ради України;

6. проводить засідання Ради голів фракцій і Ради голів комітетів, на яких обговорюється порядок денний сесії. Остаточно порядок денний роботи сесії затверджується на засіданні Верховної Ради.

Голові Верховної Ради України допомагають два його заступники, які обираються народними депутатами таємним голосуванням за пропозицією Голови.

Роботу Голови Верховної Ради України і його заступників забезпечують відповідні секретаріати.

4.2 Комітети Верховної Ради України

Конституція України, прийнята 28 червня 1996 року, у частині пер­шій та другій статті 89 визначила, що Верховна Рада України затвер­джує перелік комітетів Верховної Ради, обирає голів цих комітетів Комітети здійснюють попередній розгляд питань, що віднесені до пов­новажень Верховної Ради України Виходячи з цих вимог Конституції, Верховна Рада 5 травня 1997 року ухвалила Постанову "Про перетво­рення постійних комісій Верховної Ради України у комітети"

Попередня Конституція України передбачала, що Верховна Рада обирала з числа народних депутатів України постійні комісії для веден­ня законопроектної роботи, попереднього розгляду і підготовки питань, що належали до відання Верховної Ради, а також для сприяння прове­денню в життя законів України та інших рішень, прийнятих Верховною Радою, контролю за діяльністю державних органів і організацій Згідно з цією Конституцією постійні комісії були суб'єктами права законодавчої ініціативи у Верховній Раді України Нова Конституція України це право за комітетами не закріпила.

Напрклад, всього у Верховній Раді України XIII скликання діяло 23 комітети

з питань правової політики і судово-правової реформи,

з питань державного будівництва, діяльності Рад і самоврядування

з питань соціальної політики та праці,

з питань охорони здоров'я, материнства і дитинства,

з питань молоді, спорту і туризму,

з питань науки та народної освіти

з питань культури і духовності,

з питань економічної політики та управління народним господарством

з питань бюджету,

з питань фінансів і банківської діяльності,

з питань базових галузей та соціально-економічного розвитку регіонів

з питань паливно-енергетичного комплексу, транспорту і зв'язку,

з питань агропромислового комплексу, земельних ресурсів та соці­ального розвитку села,

з питань екологічної політики,

з питань Чорнобильської катастрофи,

з питань ядерної політики та ядерної безпеки,

з питань законності і правопорядку,

з питань боротьби з організованою злочинністю і корупцією

з питань оборони і державної безпеки,

з питань регламенту, депутатської етики та забезпечення діяльності депутатів,

з питань прав людини, національних меншин і міжнаціональних відносин,

законодавчого забезпечення свободи слова та засобів масової ін­формації,

у закордонних справах і зв'язках з СНД

4.3 Тимчасові спеціальні і слідчі комісії Верховної Ради України

Верховна Рада України відповідно до статті 89 Конституції України у межах своїх повноважень може створювати тимчасові спеціальні комісії для підготовки і попереднього розгляду питань, а для прове­дення розслідування з питань, що становлять суспільний інтерес — тимчасові слідчі комісії.

Організація і порядок діяльності цих комісій визначаються Регла­ментом Верховної Ради України з урахуванням відмінностей, пов'язаних як з їх функціональною спрямованістю, так і зі специфікою методів вирішення завдань, поставлених перед ними Верховною Радою України.

У своїй діяльності тимчасові слідчі комісії незалежні, а оцінку їх ро­боти дає лише Верховна Рада України. Висновки комісій не е вирішаль­ними для суду і слідства, вони мають лише рекомендаційний характер.

Відповідно до глави 2.1 Регламенту Верховна Рада обирає із чис­ла народних депутатів України Лічильну комісію. Тимчасова Лічильна комісія після створення комітетів набуває статусу Лічильної комісії і виконує свої функції до закінчення повноважень Верховної Ради.

Крім того, відповідно до статті 10 Закону України "Про приватиза­цію державного майна" Верховною Радою створюється спеціальна контрольна комісія Верховної Ради України з питань приватизації. Контрольна комісія обирається на строк повноважень Верховної Ради чергового скликання. Народні депутати, обрані до складу Контрольної комісії, не припиняють своєї діяльності в роботі постійних комітетів. Згідно з Положенням, що затверджено Верховною Радою України ЗО червня 1994 року, Контрольна комісія здійснює контроль за додер­жанням законодавства України про приватизацію, виконанням Держав­ної програми приватизації.

4.4 Аппарат Верховної Ради України

Апарат Верховної Ради України складають: Секретаріат Верховної Ради України (до якого входять загальний секретаріат, секретаріати комітетів Верховної Ради України, секретаріати Голови Верховної Ради України і його заступників та апарат депутатських фракцій, груп); Управління справами Верховної Ради України; Інститут законодавства Верховної Ради України; Видавництво Верховної Ради України (Парламентське видавництво).

Очолює апарат Верховної Ради України Керівник апарату Верхов­ної Ради України, який призначається на посаду та звільняється з по­сади Верховною Радою України за поданням Голови Верховної Ради України. Керівник апарату підпорядковується безпосередньо Голові Верховної Ради України. Керівник апарату очолює Секретаріат Верхов­ної Ради України.

1.Секретаріат Верховної Ради України

Секретаріат Верховної Ради України є складовою частиною апарату Верховної Ради України. Здійснює правове, наукове, організаційне, доку­ментальне, інформаційно-аналітичне, кадрове та інше забезпечення дія­льності Верховної Ради України та її органів, народних депутатів України.

До Секретаріату Верховної Ради України входять:

Секретаріат Голови Верховної Ради України

Секретаріат Першого заступника Голови Верховної Ради України

Секретаріат Заступника Голови Верховної Ради України

Управління організаційної роботи з комітетами

Юридичне управління

Науково-експертне управління

Науково-аналітичне управління

Відділ зв'язків з органами правосуддя

Відділ обслуговування пленарних засідань Верховної Ради України

Відділ контролю

Загальний відділ

Відділ редагування стенографічних матеріалів

Відділ інформаційно-бібліотечного забезпечення

Відділ технічної роботи з документами Перший відділ

Управління комп'ютеризованих інформаційних систем та мереж

Відділ по зв'язках з місцевими органами влади і самоврядування

Відділ з питань звернень громадян

Відділ міжпарламентських зв'язків

Прес-служба

Відділ кадрів

Сектор мобілізаційної роботи

Секретаріати комітетів Верховної Ради України

Апарат депутатських фракцій, груп

Комісія у справах колишніх партизанів Великої Вітчизняної війни 1941 - 1945рр. при Верховній Раді України

2. Управління справами Верховної Ради України

Управління справами Верховної Ради України є складовою части­ною апарату Верховної Ради України. Управління справами очолює Ке­руючий справами, який одночасно є заступником Керівника апарату Верховної Ради України з фінансових та господарських питань. На Управління справами покладається фінансово-господарське і матері­ально-технічне забезпечення діяльності Верховної Ради України та її апарату, забезпечення соціально-побутових, житлових та інших умов діяльності народних депутатів України та працівників апарату. Для здійснення цих функцій у підпорядкуванні Управління справами знахо­дяться виробничі, господарські та соціально-побутові структури, що за­безпечують діяльність Верховної Ради України, які до складу її парату не входять.

Безпосередньо до Управління справами Верховної Ради України входять

Відділ бухгалтерського обліку, фінансів та економічного аналізу

Загальний відділ

Відділ правової роботи та взаємодії з народними депутатами України

Відділ медичного, санаторного та побутового обслуговування

Відділ забезпечення протокольних заходів та господарського об­слуговування

Відділ зв'язку та телерадіосистем

Відділ будівництва, капітального ремонту і технічного нагляду

Відділ матеріально-технічного постачання

Сектор забезпечення комп'ютерних програм і обробки інформації

3. Інститут законодавства Верховної Ради України

Інститут законодавства Верховної Ради України е науково-дослід­ним прикладним структурним підрозділом у складі апарату Верховної Ради України, основним завданням якого є здійснення науково-методичного забезпечення законодавчого процесу та організація роз­робки або проведення експертизи найважливіших законопроектів за дорученням керівництва Верховної Ради України координація наукових досліджень з питань формування національної системи законодавства України

Очолює Інститут законодавства директор, який підпорядковується Голові Верховної Ради України, а з оперативних питань координації ді­яльності — Керівнику апарату Верховної Ради України. У структурі Інституту законодавства утворюються такі підрозділи

Відділ теорії та методології законодавчої діяльності і систематиза­ції законодавства

Відділ конституційного законодавства та державного будівництва

Відділ адміністративного та фінансового законодавства

Відділ цивільного та господарського законодавства

Відділ трудового та соціального законодавства

Відділ кримінального та виправно-трудового законодавства

Відділ міжнародного та порівняльного законодавства

Відділ інформаційного та організаційно-технічного забезпечення

Сектор бухгалтерського обліку, економіки та аналізу

Договірно-правовий сектор

Редакційно-видавничий сектор

4. Видавництво Верховної Ради України (Парламентське видавництво)

Парламентське видавництво є структурним підрозділом апарату Верховної Ради України на яке покладається видання офіційних документів парламенту, редакційне забезпечення публікаторської діяльності комітетів, інформаційних аналітичних та науково-дослід­них підрозділів апарату Верховної Ради України, випуск наукової, інформаційно-довідкової та методичної літератури з питань держав­ного будівництва і правова підготовка бібліографічних та рекламно-інформаційних видань

Очолює видавництво керівник видавництва, який підпорядкову­ється Голові Верховної Ради України, а з оперативних питань коорди­нації діяльності — Керівнику апарату Верховної Ради України

У структурі видавництва діють такі підрозділи

Відділ підготовки та випуску офіційних видань

Відділ підготовки та випуску наукових і довідково-інформаційних видань

Відділ технічного забезпечення та економіки

Відділ організаційно-правового та інформаційного забезпечення

4.5 Рахункова Палата

Одним із структурних підрозділів Верховної Ради України є Рахункова палата.

Відповідно до ст. 1 Закону України "Про рахункову палату":

Рахункова палата Верховної Ради України (далі - Рахункова палата) є постійно діючим вищим органом державного ,фінансово-економічного контролю, який утворюється Верховною Радою України, підпорядкований і підзвітний їй. Рахункова палата здійснює свою діяльність самостійно, незалежно від будь-яких інших органів держави.

Рахункова палата є юридичною особою, має свою печатку із своїм найменуванням і зображенням Державного Герба України. Місцезнаходженням Рахункової палати є місто Київ.

Основними завданнями Рахункової палати є(ст.2 Закону України "Про рахункову палату):

організація і здійснення контролю за своєчасним виконанням доходної та видаткової частин Державного бюджету України, витрачанням бюджетних коштів, у тому числі коштів загальнодержавних цільових фондів за обсягами, структурою та їх цільовим призначенням;

здійснення контролю за утворенням і погашенням внутрішнього і зовнішнього боргу України, визначення ефективності та доцільності видатків державних коштів, валютних та кредитно-фінансових ресурсів;

контроль за фінансуванням загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і національно-культурного розвитку, охорони довкілля, використанням об'єктів права власності, які не підлягають приватизації;

контроль за дотриманням законності щодо надання Україною позик, економічної та іншої допомоги іноземним державам, міжнародним організаціям, а також щодо укладання угод про державні позики і кредити, здійснення контролю за використанням кредитів, одержаних Україною від іноземних держав, банків та міжнародних фінансових організацій, і позик, які не передбачені Державним бюджетом України;

контроль за законністю та своєчасністю руху коштів Державного бюджету України та коштів позабюджетних фондів в установах Національного банку України та уповноважених банках;

здійснення контролю за грошовою емісією, використанням золотого запасу, дорогоцінних металів, каміння, наданням кредитів та здійсненням операцій по розміщенню золотого і валютного резервів;

аналіз встановлених відхилень від показників Державного бюджету України та підготовка пропозицій про їх усунення, а також про удосконалення бюджетного процесу в цілому;

регулярне інформування Верховної Ради України, її комітетів про хід виконання Державного бюджету України та стан погашення внутрішнього і зовнішнього боргу України, про результати здійснення інших контрольних функцій;

виконання інших завдань, передбачених для Рахункової палати чинним законодавством України.

4.6 Уповноважений Верховної Ради України з прав людини

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини керує інституцією, яка не входить до структури Верховної Ради. Це само­стійний конституційний орган влади. Він функціонує при Верховній Раді незалежно від державних органів та посадових осіб. По відно­шенню до нього Верховна Рада виступає як вищий орган управлін-

ня. Його діяльність "доповнює існуючі засоби захисту конституцій­них прав і свобод людини і громадянина, не відміняє їх і не тягне перегляду компетенції державних органів, які забезпечують захист і поновлення порушених прав і свобод " (стаття 4 закону "Про Упов­новаженого Верховної Ради України з прав людини").

У Законі, який було прийнято Верховною Радою 23 грудня 1997 року, зазначається, що "парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції на постійній основі здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав лю­дини" (стаття 1).

Метою парламентського контролю, який здійснює Уповнова­жений є:

• захист прав і свобод людини і громадянина, проголоше­них Конституцією України, законами України та міжна­родними договорами України;

• додержання та повага до прав і свобод людини і громадя­нина суб'єктами, зазначеними у статті 2 цього Закону;

• запобігання порушенням прав і свобод людини і громадя­нина або сприяння їх поновленню;

• сприяння приведенню законодавства України про права і свободи людини і громадянина у відповідність з Консти­туцією України, міжнародними стандартами у цій галузі;

• поліпшення і подальший розвиток міжнародного співробіт­ництва в галузі захисту прав і свобод людини і громадянина;

• запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реалі­зації людиною своїх прав і свобод;

• сприяння правовій інформованості населення та захист конфіденційної інформації про особу.

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини має право (за статтею 13 Закону):

• невідкладного прийому вищими посадовами особами дер­жави, керівниками органів місцевого самоврядування;

• бути присутніми на засіданнях Верховної Ради, Кабінету міністрів, Конституційного Суду, Верховного Суду, суддів загальної юрисдикції;

• безперешкодно відвідувати органи державної влади, орга­ни місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності;

• на ознайомлення з документами, включаючи документи органів прокуратури і судів;

• вимагати від посадових осіб органів державної влади і органів місцевого самоврядування проведення перевірок діяльності підконтрольних їм підприємств, установ і орган­ізацій;

• запрошувати посадових осіб і громадян України для от­римання від них пояснень щодо обставин, що перевіря­ються;

• відвідувати місця попереднього ув'язнення і установи відбування покарань засудженими, установи примусового лікування;

• бути присутніми на засіданнях судів усіх інстанцій;

• перевіряти стан додержання встановлених прав людини і громадянина державними органами, що здійснюють опе-ративно-розшукову діяльність

Уповноважений Верховної Ради з прав людини представляє Верховній Раді України щорічну доповідь про стан додержання та захисту прав і свобод людини і громадянина в Україні органами дер­жавної влади, органами місцевого самоврядування, підприємства­ми, установами та організаціями незалежно від форм власності.

Розділ 5. Основні функції парламентів світу

5.1 Законодавчі функції парламенту.

Розробка законів та інших законодавчих актів є безпосереднім обов'язком парламенту і його діяльністю, що відбувається постійно. Справа в тому, що постійна зміна суспільних відносин вимагає пост­ійного вдосконалення правової системи суспільства. Тому парламен­ти всіх країн безперервно працюють над тим, щоб їхні закони відпов­ідали вимогам часу. Як показує історичний досвід, представницькі органи, обрані народом, найкраще виконують функцію законотворен­ня, хоч у деяких країнах (Франція, Іспанія) уряди також мають деле­говані повноваження видавати законодавчі акти - ордонанси.

Парламенти приймають Конституцію країни, вносять до неї зміни, приймають конституційні і звичайні закони, щорічні закони про державний бюджет і поправки до них.

Законодавчий процес у різних країнах має суттєві відмінності, які обумовлені в першу чергу політичною системою, традиціями, правовою культурою, та економічною ситуацією в країні. Проте законотворчі про­цедури у різних парламентах мають багато спільного. Їх потрібно вивча­ти і використовувати для удосконалення роботи власного парламенту.

Етапи законотворчої діяльності є зазвичай циклічними. Зако­нопроекти спершу розглядаються парламентським комітетом, потім сесією парламенту (палата), знову комітетом і знову парламентом. Якщо парламент двопалатний, то послідовність проходження зако­нопроекту повторюється у кожній палаті. Але тоді після розгляду законопроекту потрібно ще узгодити розбіжності між обома палатами. Якщо глава виконавчої влади має право накладати вето, то пар­ламент при використанні ним цього права повинен ще й здолати це вето, як правило, проголосувавши двома третинами голосів. Аль­тернативним варіантом є згода з главою держави.

Важливим етапом законотворення є підготовка законопроектів. Більшість громадян переконана, що законопроекти готує парламент. Насправді суб'єктом законодавчої ініціативи є не лише парламент, а й інституції та установи виконавчої влади (президент, міністерства тощо).

Особливо важливі законопроекти у деяких країнах перед розг­лядом у парламенті доводяться до відома громадян через засоби ма­сової інформації. У Великій Британії, наприклад, ця процедура ви­конується через публікацію "білої книги" з законопроектами, де будь-хто з громадян може познайомитися зі змістом законопроекту і вис­ловити свої зауваження чи пропозиції (формальні консультації). Пе­ред поданням до парламенту законопроект розглядають також заці­кавлені групи, партії, державна скарбниця, національні та міжнародні агентства (неформальні консультації).

Подання законопроектів до парламенту є простою процедурою. Вони без обговорення передаються на розгляд у комітети. Керівництво парламенту, як правило, визначає комітет, якому дає доручення підготува­ти законопроект для розгляду у парламенті (палаті). Комітет після аналізу законопроекту може його відхилити або доповісти у парламенті (палаті).

Комітет, якому доручено підготувати законопроект, узгоджує поправки і зауваження інших комітетів і депутатів і готує єдиний текст законопроекту, що затверджується більшістю його членів. Го­лова або один з членів комітету презентує законопроект у парламенті (палаті). У таких парламентах як шведський Ріксдаг чи Конгрес США більшість поданих законопроектів комітетами навіть не розглядаєть­ся, тому що тут депутати мають необмежене право вносити власні законопроекти. Наприклад, конгресменами США за дворічний пері­од подається близько 20000 законопроектів.

Процедури розгляду і голосування законопроектів у різних парламентах можуть суттєво відрізнятися в залежності від партійної структури законодавчого органу. Проте кінцевим результатом є зав­жди прийняття або відхиленняя законопроекту.

В Україні Верховна Рада може приймати закони з будь-яких питань за винятком тих, що приймаються всеукраїнським референ­думом (наприклад, зміна території України). Виключно законами України визначаються наступні питання (стаття 92):

• Права і свободи людини і громадянина;

• Набуття громадянства, статус іноземців і осіб без грома­дянства;

• Права корінних народів і національних меншин;

• Порядок застосування мов;

• Порядок використання природних ресурсів, континенталь­ного шельфу, космічного простору, транспорту, зв'язку;

• Основи соціального захисту;

• Засади зовнішніх зносин, митної справи;

• Засади утворення і діяльності політичних партій;

• Організація і діяльність органів виконавчої влади;

• Територіальний устрій України;

• Судоустрій, судочинство, статус суддів, організація і діяльність прокуратури, органів дізнання, нотаріату, адвокатури;

• Засади місцевого самоврядування;

• Основи національної безпеки, організація Збройних Сил України;

• Правовий режим державного кордону, воєнного і надзви­чайного стану;

• Організація і порядок проведення виборів і референдумів;

• Організація і порядок діяльності Верховної Ради України, статус народних депутатів України.

• Законами України встановлюються:

• Державний бюджет і бюджетна ситема України, ситема оподаткування, податки і збори, статус національної ва­люти та іноземних валют, порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу;

• Порядок направлення підрозділів Збройних Сил України до інших держав, порядок допуску та умови перебування підрозділів збройних сил інших держав на території України;

• Порядок встановлення державних стандартів;

• Порядок встановлення і захисту державних символів;

• Державні нагороди, військові звання, дипломатичні ранги;

• Державні свята;

• Порядок утворення і функціонування вільних та інших спеціальних зон.

Пріоритетною законодавчою функцією Верховної Ради є вне­сення змін до Конституції України. Законопроект про внесення змін до Конституції може бути внесений Президентом України або не менш як третиною конституційного складу депутатів Верховної Ради. Законопроект про зміни до Конституції приймається на сесії більшістю голосів, а потім на наступній сесії - конституційною більшістю.

Внесення змін до розділів І, III, XIII Конституції України, що стосуються основ конституційного ладу, подається Президентом або не менш як двома третинами народних депутатів від конституційно­го складу Верховної Ради, і повинен бути затвердженим Всеукраї­нським референдумом, який призначає Президент України.

5.2 Контрольні функції парламенту

Поряд з законодавчими, контрольні функції є важливою сфе­рою діяльності парламенту. В парламентах різних країн контрольні повноваження можуть бути надзвичайно різноманітними. Це зале­жить від ролі, яку відіграє парламент певної країни у системі дер­жавного управління.

Для виконання контрольних функцій парламент повинен мати доступ до необхідних джерел інформації. Конституція і закони краї­ни повинні надавати парламенту і його комітетам повноваження, що зобов'язують органи виконавчої влади, організації і приватних осіб надавати інформацію на запит парламентарів.

Конституції і закони країн розвинутої демократії надають пар­ламентам найрізноманітніші засоби для здійснення їх контрольних функцій: положення про письмові звіти урядових установ перед парламентом, можливість виклику державних чиновників до комітетів чи парламенту для надання свідчень з того чи іншого питання, депу­татський запит, година запитань і відповідей, день уряду, можливість створення спеціальних контрольних органів, щорічний звіт уряду, звіти уряду про виконання окремих програм з різноманітних на­прямків діяльності, можливість ведення депутатських розслідувань тощо. Права комітетів проводити розслідування мають особливу вагу для міжвладного балансу в питаннях, що стосуються марнотратства, шахрайства чи зловживання службовим становищем окремих пред­ставників виконавчої влади.

Визначальним фактором ефективного законодавчого контро­лю найчастіше є ті обсяги фінансових та технічних ресурсів, що можуть надаватися парламентом урядові для виконання урядових програм. Державне управління в сучасних умовах вимагає високої професійності як від законодавців так і від служб, що сприяють діяль­ності законодавчого органу. Парламентська структура передбачає використання цих служб для допомоги парламентарям у виконанні контрольних функцій, але для цього необхідна висока кваліфікація і професійність апарату, що забезпечує парламентський орган як тех­нічними знаннями, так і досвідом.

Органи виконавчої влади, як правило, не зацікавлені у наданні повної інформації парламенту. Тому, скажімо, в комітетах Конгресу США все частіше використовуються письмові свідчення урядовців під присягою. Це значно прискорює процес розслідувань.

Закони країни також повинні передбачати норми відповідальності свідків за відмову надати інформацію або за надання неправдивої інфор­мації. У багатьох країнах такі норми відсутні. Дуже добре ця процеду­ра відпрацьована у США. Там свідок за надання неправдивої інфор­мації може бути притягнутий до відповідальності за неповагу до не­від'ємного права Конгресу на отримання інформації. Згідно зі встанов­леною процедурою особа, що надала неправдиві свідчення приводить­ся парламентським приставом до Палати представників чи Сенату, які розглядають його справу, після чого його можуть ув'язнити у в'язниці Капітолію. Там він може утримуватися протягом всього терміну по­вноважень Конгресу поки не погодиться виконати поставлені вимоги.

Окрім процедури притягнення до відповідальності на основі невід'ємного права Конгресу в США також запроваджено процеду­ру притягнення до відповідальності за злочинну неповагу на основі закону. Відповідно до цієї процедури особа, яку викликано для на­дання свідчень чи документів Палаті представників чи Сенату, і яка цього не зробила вважається винною і карається штрафом у 1000 доларів або ув'язненням на термін до одного року.

У США практикується також право притягнення до відпові­дальності за неповагу, що не є образою гідності. Цю процедуру зас­тосовує лише Сенат. Він звертається у федеральний окружний суд, який має видати наказ щодо особи, котра відмовляється підкоритися викликові до Сенату. Ця процедура не передбачає кримінального переслідування відповідної особи.

В Україні найбільш важливі контрольні санкції Верховна Рада може застосувати до Кабінету міністрів. Це право передбачене стат­тею 87 Конституції України. Згідно з цим Верховна Рада за пропози­цією не менш як однієї третини народних депутатів може прийняти резолюцію недовіри Кабінету міністрів більшістю конституційного складу. Ця процедура може бути застосована парламентом не рані­ше ніж через рік після схвалення Верховною Радою програми діяль­ності Кабінету міністрів.

Контроль за діяльністю Кабінету міністрів здійснюється че­рез заслуховування звітів Кабінету міністрів на дні уряду чи під час парламентських слухань з того чи іншого питання. Контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадя­нина здійснюється Верховною Радою через Уповноваженого Вер­ховної Ради України. Контроль бюджетно-фінансової діяльності державних установ здійснюється Верховною Радою через Рахун­кову палату.

Верховна Рада України також здійснює контроль за діяльні­стю прокуратури. Для контролю з окремих питань вона може ство­рювати тимчасові спеціальні і тимчасові слідчі комісії.

Контрольні функції Верховної Ради унормовані не тільки Кон­ституцією, а й регламентом та законом "Про постійні комісії Вер­ховної Ради України".

5.3 Установчі функції парламенту

В країнах розвинутої демократії законодавча, виконавча і су­дова гілки влади є незалежними. Проте ця незалежність не є повною хоч би тому, що влади не є незалежними у призначенні своїх посадо­вих осіб. Парламенти, як і глави держав, беруть участь у призна­ченні посадових осіб виконавчої влади і суддів. Ця процедура є важ­ливим елементом системи стримувань і противаг, що встановлюєть­ся в державі для забезпечення неможливості концентрації влади яко­юсь з трьох незалежних гілок.

Роль парламенту у призначенні посадових осіб виконавчої вла­ди відрізняється залежно від того, який державний устрій існує в країні - парламентська чи президентська республіка. Загалом, в пар­ламентських системах прем'єр-міністр і кабінет можуть у будь-який момент бути відправлені у відставку більшістю голосів членів пар­ламенту. Там зазвичай голови уряду повинні заручитися належною підтримкою з боку парламенту і політичних партій ще до свого при­значення. Фактично це дає можливість членам парламенту і особли­во представникам партій більшості отримувати істотний вплив на наступні рішення прем'єр-міністра на своїй посаді.

В президентських системах голова виконавчої влади обирається на основі загального виборчого права, перебуває на посаді протягом визначеного терміну, має можливість бути незалежним у своїх діях, тому для балансу міжвладних відносин дуже важливо, щоб парла­мент мав певні важелі впливу на посадових осіб виконавчої влади, яких призначає президент.

В Південній Америці устрій більшості країн базується на пре­зидентській системі, а процес затвердження парламентом кандида­тур на урядові посади як засіб парламентського контролю часто відсутній. Така система встановлювалась там на протязі довгого часу за домінування виконавчої влади, що часто спиралася на потужну підтримку армійських формувань. Таким чином, президенти не відчу­вали потреби дослухатися до думки законодавчих органів.

У змішаних президентсько-парламентських системах механіз­ми парламентського контролю над призначення посадових осіб виконавчої влади зазвичай обмежений окремими положеннями. Наприк­лад, в Німеччині парламент призначає виконавчих осіб судових органів, перш за все, Конституційного Суду. Кандидатури на посади останнього пропонує Міністр юстиції, а їх затвердження відбувається в обох палатах парламенту. Комісія з питань висунення кандидатур, що допомагає Міністрові юстиції у призначенні на суддівські поса­ди судів загальної юрисдикції, також обирається парламентом.

В Перу Сенат призначає або затверджує призначення суддів Верхов­ного суду, Генерального прокурора. Уповноваженого у справах банків і стра­хування, Генерального ревізора з перевірки рахунків, а також вищих офі­церів збройних сил. Судді обираються на спільних засіданнях обох палат.

В Мексиці Сенат санкціонує призначення міністрів, диплома­тичних представників, керівників збройних сил і суддів Верховного суду. Сенат Аргентини має аналогічні повноваження.

У Швейцарії обидві палати спільно обирають членів Федераль­ної ради (кабінету), ЗО суддів Федерального трибуналу (Верховного суду) і дев'ять суддів Федерального суду у справах страхування.

В Португалії Збори республіки обирають десять суддів Кон­ституційного суду, а також інших вищих суддів, уповноваженого з прав людини, голову Національної ради з питань планування, а та­кож членів різних державних організацій.

Особливо складною є система контролю Конгресу США за при­значенням посадових осіб виконавчої влади. Тут цей процес став над­звичайно важливим елементом парламентського контролю. Близько 2500 урядових чиновників підлягають перевірці і затвердженню Се­натом, що є частиною процесу призначення. До них належать 800 вищих посадових осіб виконавчої влади (міністри, їхні заступники й помічники), 150 послів, 800 федеральних суддів, 200 прокурорів та керівників системи судових виконавців і приблизно 500 членів рад, що функціонують на непостійній основі. Повноваження відхилення кандидатур є достатньо реальним, і Сенат часто застосовує його у випадках, коли має вагомі підстави для сумнівів щодо адекватності запропонованої кандидатури відповідній посаді. Затверджені члени кабінету є підзвітними голові виконавчої влади, президенту країни. Процес затвердження посадових осіб у США вимагає, щоб кандидат заповнив дві детальні анкети (одну для виконавчої влади, яку вивчає відомство з питань урядової етики, другу для відповідно­го профільного комітету Сенату). Анкети заторкують професійні, фінансові та етичні моменти біографії кандидата. Перевірка пода­них в анкетах відомостей здійснюється Федеральним бюро розслі­дувань. Після цього відбуваються слухання на відкритому засіданні, які проводить відповідний комітет Сенату.

Слухання можуть бути дуже короткими або тривалими залеж­но від ступеню суперечливості кандидатури на урядову посаду. Якщо йдеться про дуже суперечливі кандидатури, слухання можуть розтя­гуватися на тижні і навіть місяці. Фактично вони є парламентським засобом змусити президента зняти кандидатуру.

Затвердження законодавчим органом кандидатів, поданих пре­зидентом на урядові посади відіграє важливу роль у збереженні аме­риканської політичної системи. Новообраний президент швидко пе­реконується, що ефективна діяльність уряду вимагає тісної співпраці між законодавчою та виконавчою гілками влади. Крім того, оскільки у США часто виконавча й законодавча влади контролюються різними політичними партіями, то відсутність з боку президента реального бажання ефективно співпрацювати з опозиційною партією, а також із законодавчою владою, робить адміністрацію нездатною ефективно функціонувати. Очевидно, що особи, що отримують призначення на посади в уряді за допомогою процедури схвалення парламентом, повинні більш уважно зважати на вимоги законодавчої влади.

В Україні Верховна Рада має наступні установчі функції відпо­відно до статті 85 Конституції:

• надання згоди на призначення Президентом України прем'єр-міністра України;

• призначення на посади та звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати;

• призначення на посаду та звільнення з посади Уповнова­женого Верховної Ради України з прав людини;

• призначення на посаду та звільнення з посади Голови Націо­нального банку України за поданням Президента України;

• призначення та звільнення половини складу Ради Націо­нального банку України;

• призначення половини складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення;

• призначення на посади та припинення повноважень членів Центральної виборчої комісії за поданням Президента Ук­раїни;

• надання згоди на призначення на посади та звільнення з посад Президентом України Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна Украї­ни, Голови Державного комітету телебачення і радіомов­лення України;

• надання згоди на призначення Президентом України на по­саду Генерального прокурора України; висловлення недо­віри Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади;

• призначення третини складу Конституційного Суду України;

• обрання суддів безстрокове;

• призначення на посаду та звільнення з посади керівника апарату Верховної Ради України.

Важливою державотворчою функцією Верховної Ради є при­значення виборів Президента України, який обирається громадяна­ми на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п'ять років. Верховна Рада має право також усунути Президента України з поста з застосуванням процедури імпічменту у випадку вчинення ним державної зради або іншого злочину.

Відповідно до статті 92 Конституції України Верховна Рада може виключно через закони унормовувати структуру і діяльність органів виконавчої влади, національної безпеки, суду, прокуратури, органів дізнання і слідства, нотаріату, органів і установ виконання покарань, адвокатури, статистики та інформатики.

Верховна Рада України визначає територіальний устрій Украї­ни, статус столиці України, спеціальний статус міст України.

Верховна Рада України має право достроково припинити по­вноваження Верховної Ради Автономної Республіки Крим за вис­новком Конституційного Суду про порушення нею Конституції Ук­раїни або законів України.

Верховна Рада України затверджує структуру, чисельність, функції Збройних Сил України, Служби безпеки України і Міністер­ства внутрішніх справ України.

5.4 Бюджетно - фінансові функції парламенту

Бюджетно-фінансові функції парламенту полягають у розробці і затвердженні національного бюджету. Це право обумовлюється Кон­ституцією країни, регламентом парламенту і законодавчими актами.

Парламент приймає Бюджетну резолюцію, яка встановлює ос­новні показники прибуткової і видаткової частин бюджету. Відпові­дно до прийнятої парламентом Бюджетної резолюції уряд розробляє Державний бюджет, у якому чітко визначає джерела і рівень фінан­сових надходжень, а також всі необхідні витрати за певними катего­ріями і розподіл фінансів між регіональними бюджетами.

Бюджет, розроблений урядом і узгоджений з бюджетним комі­тетом, подається на розгляд парламенту. Парламент має певні часові межі для його розгляду і прийняття. Неприйняття бюджету парла­ментом у багатьох країнах призводить до відставки уряду.

Складення і затвердження бюджету є копіткою справою, що по­в'язана з вирішенням питань раціональності розподілу бюджетних коштів за категоріями видатків та між регіональними бюджетами. В умовах дефіциту ресурсів і розмаїття цілей політичних діячів, задіяних в процесі прийняття державного бюджету важко досягти оптимальності розподілу грошей між відомствами, установами, регіонами тощо.

Державний бюджет складається у відповідності до бюджетної системи країни, системи оподаткування, рівня податків і зборів, за­сад створення і функціонування фінансового, грошового, кредитно­го та інвестиційного ринків, порядку утворення і погашення дер­жавного внутрішнього і зовнішнього боргу, а також порядку випус­ку та обігу державних цінних паперів.

Організація державних надходжень і видатків через бюджет надає можливість парламенту здійснювати постійний контроль діяльності уряду.

5.5 Внутрішньополітичні функції парламенту

Внутрішньополітичні функції парламенту визначаються кон­ституцією держави. Вони обумовлюються тими повноваженнями парламенту, які надаються йому для забезпечення політичних, еко­номічних, соціальних, культурних і екологічних прав громадян.

Верховна Рада України має в цій сфері наступні повноваження:

• затвердження загальнодержавних програм економічного, соціального, національно-культурного, науково-технічно­го розвитку, охорони довкілля;

• затвердження переліку об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації;

• визначення правових засад вилучення об'єктів права при­ватної власності;

• прийняття відповідних законів щодо основ соціального за­хисту, форми і виду пенсійного забезпечення, засад регу­лювання праці і зайнятості, шлюбу сім'ї, охорони дитин­ства, материнства, виховання, освіти, культури, охорони здоров'я, екологічної безпеки.

5.6 Зовнішньополітичні функції парламенту

Парламент може мати суттєвий вплив на ведення міжнарод­них справ країною. В обсяг його повноважень входить визначення основних засад зовнішньої політики. Однак парламенти непридатні для ведення повсякденної роботи у сфері міжнародних відносин, для цього відповідні повноваження надаються спеціальним державним установам виконавчої гілки влади (наприклад, Міністерству закор­донних справ).

Виконавча влада відповідає за ведення міжнародних справ, бо навіть прогнозований перебіг подій на міжнародній арені потребує

негайної реакції. Міжнародні переговори, як правило, потребують фахівців-дипломатів і конфіденційного обговорення. Парламент у такому режимі діяти не може. Проте він слідкує за діями уряду на міжнародній арені, може обговорювати політику і дії уряду, і навіть ініціювати свої власні розслідування з приводу міжнародних проблем.

До повноважень парламентів належить також ратифікація міжнародних договорів. У більшості країн з двопалатними парла­ментами договори затверджуються на засіданнях нижньої палати. У Мексиці це право належить Сенатові, а в Перу договори затверджу­ються на спільних засіданнях обох палат. У Швейцарії найважливіші міжнародні договори повинні виноситися на референдум на виогу не менше 50000 громадян. Інші угоди або договори можуть виноси­тись на референдум за рішенням Федеральних зборів. Питання про участь у таких організаціях, як Організація Об'єднаних Націй (00Н), підлягають обов'язковому вирішенню через референдум.

Ратифікація міжнародних договорів, як правило, здійснюється простою більшістю голосів. Однак є й винятки. Наприклад, Сенат США, який має особливо великі повноваження у сфері ратифікації міжнародних договорів, кожний договір, укладений президентом, повинен схвалити більшістю у дві третини голосів. Так, після Пер­шої світової війни Сенат не ратифікував Версальський договір.

Ратифіковані міжнародні договори іноді вимагають внесення змін у діюче законодавство. Тому при розгляді таких договорів пар­ламенти перш за все аналізують їх на відповідність конституції і дію­чому законодавству. При невідповідності конституційним нормам договір не може бути ратифікованим, що й мало місце при розгляді Версальського договору Сенатом Конгресу США.

Більшість парламентів створює комітети з закордонних справ, а в країнах з двопалатними парламентами такі комітети створюють­ся здебільшого кожною з палат. Ці комітети можуть провадити розс­лідування міжнародних і відомчих проблем, а також викликати міністрів і підлеглих їм посадових осіб для свідчень.

Більшість конституцій країн розвинутої демократії надають урядові право оголошувати надзвичайний стан. В умовах надзви­чайного стану уряд повинен мати можливості діяти швидко без узгодження своїх дій з парламентом. В деяких країнах, наприклад, Австрії, Мальті, Мексиці і Сполучених Штатах Америки, право ого­лошувати війну належить тільки законодавчому органові. Однак це положення в деяких з вищезазначених країн можна процедурне об­ійти. Так, США вели корейську і в'єтнамську війни без їх оголошен­ня Конгресом. Внаслідок цього в 1973 році Конгрес прийняв Закон про військові повноваження, який надав Конгресу більших можли­востей в сфері контролю за відправленням військ за кордон.

Верховна Рада України в області зовнішньополітичних відно­син має наступні повноваження:

• визначення засад зовнішньої політики;

• надання згоди на обов'язковість міжнародних договорів;

• денонсація міжнародних договорів;

• прийняття законів про зовнішньополітичну і зовнішньое­кономічну діяльність;

• оглошення за поданням Президента стану війни і укладання миру;

• схвалення рішення Президента про використання Зброй­них Сил України та інших формувань у разі агресії проти України;

• схвалення рішення про надання військової допомоги іншим державам;

• про направлення підрозділів Збройних сил до інших держав;

• про допуск підрозділів інших держав на територію України;

Основа зовнішніх політико-правових відносин України закла­дена у Декларації про державний суверенітет України, якою прого­лошено рівноправність у зовнішніх зносинах і намір стати нейтраль­ною позаблоковою державою, яка безпосередньо бере участь у за­гальноєвропейському процесі і європейських структурах та визнає пріоритет загальноприйнятих норм міжнародного права.

Відповідно до Декларації про державний суверенітет Верховна Рада прийняла Постанову "Про реалізацію Декларації про держав­ний суверенітет у сфері зовнішніх зносин" і зобов'язала Кабінет міністрів передбачити в Державному бюджеті статтю видатків на зов-

нішньополітичну діяльність, розробити й подати на розгляд Верхов­ної Ради проекти законів, що мають регулювати зовнішньополітичні та зовнішньоекономічні відносини з іншими державами, а також ство­рити систему підготовки кадрів для органів зовнішніх зносин.

З часу здобуття незалежності України Верховна Рада прийня­ла низку законів у сфері зовнішньополітичної і зовнішньоекономіч­ної діяльності:

• Про зовнішньоекономічну діяльність (16.04.1991р.);

• Про захист іноземних інвестицій в Україні (10.09.1991 р.);

• Про дію міжнародних договорів на території України (10.12.1991р.);

• Про внесення змін до закону України "Про іноземні інвес­тиції" (14.10 1992р.);

• Про міжнародні договори України (22.12.1993 р.);

• Про режим іноземного інвестування (10.03.1996 р.);

• Про вступ України до Міжнародного валютного фонду (03.06.1992р.);

• Про вступ України до Міжнародного банку реконструкції та розвитку (03.06.1992 р.);

• Про вступ України до Міжнародної фінансової корпорації (03.06.1992р.);

• Про вступ України до Міжнародної асоціації розвитку та багатостороннього агенства по гарантіях інвестицій (03.06.1992р.);

• Про міжнародний комерційний арбітраж (24.02.1994 р.).

Укладені і ратифіковані Верховною Радою міжнародні догово­ри становлять невід'ємну частину законодавства України.

Верховна Рада України приєдналася до 6 міжнародних конвенцій з питань боротьби зі злочинністю, до конвенцій і договорів з проблем екології. Верховна Рада України прийняла закони про приєднання до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї від 1 липня 1968 року, Віденської конвенції про цивільну відповідальність за ядерну шкоду, Генеральної угоди про привілеї та імунітет Ради Європи 1949 року.

Верховна Рада України плідно співпрацює з міжнародними організаціями, такими як Організація Об'єднаних Націй, Рада Євро­пи, Організацією з безпеки та співробітництва в Європі (ОБСЄ), Парламентською Асамблеєю Чорноморського економічного співро­бітництва (ПАЧЕС), Міжпарламентською Асамблеєю країн Співдружності Незалежних Держав (МПА) тощо.

Виконуючи роботу у відповідних комітетах Верховної Ради України, народні депутати мають можливість брати участь у роботі міжнародних парламентських асоціацій. Ці асоціації організують кон­ференції, семінари, провадять інші види діяльності, під час яких пар­ламентарі країн-членів цієї оргнанізації отримують нагоду зустріча­тися зі своїми колегами, знайомитися з проблемами одне одного й обговорювати питання, що становлять спільний інтерес. Такі зустрічі можуть впливати на рішення, що приймаються Верховною Радою.

РОЗДІЛ II. ПАРЛАМЕНТИ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ДЕРЖАВНОЇ ВЛАДИ

2.1. ПРАВОВІ ОСНОВИ ДІЯЛЬНОСТІ ПАРЛАМЕНТІВ 2.1.1. Законодавчі акти, що регулюють діяльність парламентів

Парламенти є структурно складними установами, що зумов­лено необхідністю організації їх ефективної роботи. Закони і поста­нови в них приймаються, як правило, більшістю або конституцій­ною більшістю голосів після обговорення питання. За відсутності чітко встановлених правил за таких умов дискусії з певних спірних питань ніколи не привели б до позитивного результату. Тому прави­ла роботи парламентів обумовлюються Конституцією, регламентом, окремими законодавчими актами, чи навіть традиціями.

Конституція визначає порядок формування парламенту, його структуру, порядок роботи, повноваження, а також права і обов'язки депутатів.

Регламент - це збірник процедурних правил роботи парламен­ту при вирішенні різних питань: відкриття першої і наступних сесій, вибори керівництва, формування комітетів, слідчих і контрольних комісій, формування органів виконавчої і судової влади, розгляд за­конопроектів, розгляд бюджету, розгляд звіту уряду, прийняття рішень, постанов та інших законодавчих актів, здійснення конт­рольних функцій тощо.

Проте і в цьому випадку є винятки. Парламент Великої Британії працює в умовах відсутності писаної конституції. Порядок його роботи визначається звичайними законами, деякі правила знаходяться в кон­ституційних угодах, а єдиного документу - регламенту - не існує.

Основним джерелом процедур Палати громад є постійні пра­вила. Вони приймаються Палатою і можуть бути відмінені у будь-який час. Крім постійних правил приймаються також сесійні прави­ла, які діють під час роботи сесії. У зв'язку з прийняттям певного закону Палата може прийняти тимчасове правило асі Нос. Закон про парламент 1949 року встановив правила розгляду фінансових зако­нопроектів і актів делегованого законодавства.

103Депутати парламенту користуються збірником правил парла­ментської процедури "Трактат Ерскіна Мея про право, діяльність і звичаї парламенту". Цей трактат було видано в XIX столітті і він витримав 20 видань.

На відміну від Великої Британії в Австрії порядок роботи На­ціональної Ради визначається регламентом, що є федеральним зако­ном і приймається конституційною більшістю у 2/3 депутатів Пала­ти. За дотриманням регламенту слідкує 5 секретарів-депутатів і три депутати, які обираються для нагляду за дотриманням регламенту.

В Італії основи діяльності парламенту виписані в Конституції, де сформульовані основні принципи діяльності обох палат. Стаття 64 Конституції проголошує: "Кожна Палата приймає свій регла­мент абсолютною більшістю голосів своїх членів". Таким чином, регламент не є законом, але приймається як спеціальний закон з до­держанням відповідних норм Конституції. Кожна палата має свій регламент, хоча основні їх положення загалом співпадають.

У Португалії діяльність однопалатного парламенту, Асамблеї Республіки, також регламентується Конституцією, але крім того ще й Органічним законом про Асамблею Республіки, Регламентом Асам­блеї Республіки і законом про статус депутата.

Парламент Фінляндії має назву Едускунта. Його діяльність регулюється Актом про Едускунту 1928 року.

Парламент Франції є двопалатним і складається з Національ­них зборів і Сенату. Його діяльність визначається Конституцією, Ор­донансом № 58 - 1100 від 17 листопада 1958 року про діяльність па­лат парламенту і регламентами Національних зборів і Сенату, а також Генеральними інструкціями, які приймають Бюро кожної з палат.

Порядок роботи Верховної Ради України регулюється:

• Конституцією України (Статті розділу IV);

• діючим Регламентом Верховної Ради України;

• законом "Про постійні комісії Верховної Ради України";

• законом "Про статус народного депутата України";

• законом "Про поведінку народного депутата України (дек­ларація про доходи)";

• законом "Про попередження корупції".

Конституція України визначає основні моменти органі­зації роботи Верховної Ради України, підкреслюючи, що "поря­док роботи Верховної Ради України встановлюється Консти­туцією України та законом "Про Регламент Верховної Ради України". Конституція визначає, коли відкриваються чергові (перший вівторок лютого і вересня) і позачергові сесії ( "скли­каються Головою Верховної Ради на вимогу не менше третини народних депутатів України від конституційного складу Вер­ховної Ради України або на вимогу Президента України"), коли проводиться закрите засідання (за рішенням більшості від кон­ституційного складу Верховної Ради України). Конституція виз­начає права і обов'язки депутатів Верховної Ради, Голови Вер­ховної Ради, встановлює порядок організації комітетів, спеціаль­них і слідчих комісій, порядок законодавчої роботи, порядок прийняття бюджету і порядок контролю за використанням коштів Державного бюджету.

Регламент є одним із найважливіших актів, що регулюють роботу Верховної Ради. Він, відповідно до вимог статті 82 Консти­туції України, повинен бути законом. Це дуже серйозна вимога. Адже регламент є окремим законом або складовою частиною закону про парламент лише у кількох країнах: Австрії, Естонії, Латвії, Литві, Молдові, Словенії, Фінляндії, Чехії та Швеції. В більшості ж країн регламент є внутрішнім документом парламенту, а не діючим зако­ном. Очевидно, що розробники Конституції України, враховуючи попередній досвід роботи Верховної Ради, намагалися посилити ос­новні моменти внутрішньої організації її роботи і впорядкувати ос­новні моменти її взаємодії з структурами виконавчої влади, коли виписували цю вимогу.

Прийняття Регламенту як закону наділяє його великою силою, але зменшує автономію парламенту. Це чітко видно із статей Ордо­нансу № 58 - 1100 про діяльність палат парламенту, прийнятого уря­дом Франції у 1958 році.

У зв'язку з вищенаведеним, очевидно, що норми закону "Про регламент Верховної Ради України", що в даний час знаходиться в стадії розробки, не повинні бути занадто деталізованими.

Діючий регламент Верховної Ради України є досить об'ємним документом (194 сторінки). Сутність цього документу визначає стаття 1.0.2:

"Регламент Верховної Ради України має силу закону, який вста­новлює порядок скликання і проведення сесій Верховної Ради України, її засідань, формування органів державної влади, виз­начає законодавчу процедуру, порядок здійснення контрольної діяльності, процедуру окремих видів діяльності Верховної Ради, її органів і організацій, народних депутатів, посадових осіб та інші процедури, а також функції органів Верховної Ради України та її посадових осіб, які випливають з їх повноважень, встановлених Конституцією України."

Керівництво Верховної Ради і депутати повинні діяти у строгій відповідності з регламентом. У деяких країнах, наприклад, у Конг­ресі США запроваджена спеціальна служба парламентарія, в обо­в'язки якої входить контроль за дотриманням регламенту та запобі­гання його порушення з боку спікера Палати. В Австрії парламент обирає трьох депутатів для нагляду за дотриманням Регламенту.

Закон "Про постійні комісії Верховної Ради України" є третім за значенням документом, який унормовує діяльність Вер­ховної Ради України (прийнято рішення про прийняття нового зако­ну "Про комітети і комісії Верховної Ради України" і постійні комісії перейменовано у комітети, але новий закон поки що не прийнято). Цей закон по суті унормовує діяльність робочих органів Верховної Ради. Відповідно до нього всі народні депутати розподіляються по комітетах, які опікуються законодавством у певній сфері державот­ворення і суспільного життя. Депутати подають заяви про бажання працювати у певному комітеті за власним вибором або за рекомен­дацією фракцій. Мінімальна і максимальна кількість депутатів у ко­мітетах обмежена, тому рішення про членство депутатів у певних комітетах приймає Верховна Рада.

Утворення комітетів вносить до певної міри дезорганізуючий струмінь у період організації керівного складу парламенту. Справа в тому, що перелік комітетів і їх юрисдикція не визначені ні Конститу­цією ні регламентом, тому кожне скликання Верховна Рада починає з того, що визначає, які комітети доцільно утворити і які функції їм надати. Без сумніву, задля ефективнішої роботи слід було б визначи­ти регламентом перелік та юрисдикцію комітетів. Важливе значення має і те, що при збереженні комітетів у новому скликанні Верховної Ради при них залишаються працювати фахівці секретаріату, які вже набули певного досвіду роботи.

Однак, варто зазначити, що аргументи на користь встановлен­ня переліку комітетів і їх юрисдикції у регламенті не є беззаперечни­ми. З часом пріоритети державної політики можуть змінюватися, а отже і комітети повинні отримувати відповідну юрисдикцію. Так, палати Конгресу США кожного скликання переглядають регламент своєї роботи і можуть змінювати кількість і юрисдикцію комітетів. Мабуть перелік і юрисдикцію комітетів варто визначити, надавши право новообраній Верховній Раді вносити певні зміни.

Закон "Про статус народного депутата України" є також важливим у сфері унормування діяльності Верховної Ради. Він ви­магає, щоб народний депутат не вів ніякої діяльності, окрім депу­татської, і постійно підвищував свою кваліфікацію. Проте ця вимога закону дуже часто депутатами ігнорується. Особливо це має місце тоді, коли народного депутата призначають на посаду у структури виконавчої влади.

Ця проблема виникає також завжди з обранням нового парла­менту. Новообрані депутати не можуть себе уявити без своїх попе­редніх обов'язків. Особливо це стосується успішних бізнесменів, що стали депутатами. Природно, що вони не можуть залишити заняття своїм бізнесом, їх продовжує цікавити накопичення капіталу.

Важливою нормою закону "Про статус народного депутата України" була недоторканність народних депутатів України. Прак­тично будь-яке порушення громадського порядку народним депута­том залишалося без покарання. Проблема недоторканності народ­них депутатів України постійно дискутувалася у пресі, а також на­родними депутатами у Верховній Раді України. Це викликало постійні збурення у Верховній Раді і впливало на її імідж. 16 квітня

2000 року на Всеукраїнському референдумі було проголосовано за відміну депутатської недоторканності.

2.1.2. Деякі проблеми урегулювання діяльності Верховної Ради України

Вищенаведені акти, якими регулюється порядок роботи Вер­ховної Ради, вимагають внесення змін у зв'язку з прийняттям Кон­ституції України у 1996 році. Наприклад, міжпартійні стосунки у Вер­ховній Раді не відповідають нормам, закріплених регламентом. Закон "Про постійні комісії Верховної Ради" не встановлює граничної кількості комітетів і їх можливу юрисдикцію. Закони щодо декларації про доходи і попередження корупції є декларативними і не змушують народного депутата чи державного службовця вказувати джерело за­декларованих коштів чи вказувати відповідність сплати податків.

Для проведення постійного діалогу між законодавчою і вико­навчою гілками влади регламент Верховної Ради передбачає звіту­вання чиновників на пленарних засіданнях, слухання у комітетах і письмові відповіді на запити народних депутатів. Зважаючи на уста­лені норми і процедури, існуючий діалог влад не можна вважати ефективним. Можна назвати кілька проблем, які варто було б унор­мувати для плідної роботи Верховної Ради України, базуючись на досвіді роботи парламентів світу:

• ввести "годину усних запитань і відповідей" членів уряду;

• запровадити ефективну систему слухань у комітетах (ця робота вже починає розгортатися за допомоги Програми сприяння парламенту України та інших неурядових і гро­мадських організацій);

• визначити роль фракцій у законодавчому процесі;

• надати більше повноважень і ресурсів для розбудови дос­лідницької служби;

"Година запитань і відповідей" членів уряду є ефективним засобом проведення діалогу між гілками влади, яка з успіхом використовується у багатьох парламентах. Наприклад, у парламенті Ве­ликої Британії міністри щоденно протягом однієї години відповіда­ють на запитання депутатів. За Конституцією Франції кожна палата Парламенту проводить одне засідання в тиждень для запитань і відпо­відей уряду. Регламент передбачає дві норми усних запитань - без дебатів і з дебатами.

На сьогодні в Верховній Раді унормованим спілкуванням де­путатів з урядовими чиновниками є тільки спілкування на "Дні Уря­ду України", яке, на жаль, відбувається один раз на місяць і у формі розлогих доповідей, а не діалогу.

Проведення слухань у комітетах забезпечує не тільки ефек­тивність законотворення, а й виконання контрольних функцій пар­ламенту. Комітети парламенту опікуються проблемами певних на­прямків і часто їх юрисдикція співпадає з юрисдикцією певних міністерств, з якими комітети повинні вести постійний діалог і кон­тролювати їх діяльність у межах своїх повноважень.

Відповідно до процедури проведення слухань у комітетах пред­ставники виконавчої влади відповідають на будь-які питання стосов­но своєї службової діяльності і надають депутатам необхідні матеріа­ли і документи. Слухання у комітетах відбуваються у присутності зап­рошених представників наукових і громадських організацій, установ, підприємств, органів місцевого самоврядування і засобів масової інформації. Все це створює чітку систему взаємодії влад і робить суть її діяльності зрозумілою для широкого кола громадськості.

На жаль, сьогодні слухання у комітетах Верховної Ради України проводяться без визначеної системи, а їх процедура не є напрацьова­ною, тому ефективність цього заходу не дуже висока. Необхідно форма­лізувати процедуру і наполегливо впроваджувати її у практику роботи комітетів. Прес-служба парламенту повинна постійно опікуватися тим, щоб громадськість знала про питання, які будуть розглядатися у коміте­тах і на слуханнях задля того, щоб її представники могли взяти участь.

Щоб норми регламенту щодо слухань стали дійовими, слід, очевидно, передбачити санкції до посадових осіб виконавчої влади за неявку до комітету на слухання, а також за ненадання необхідної інформації і документів на вимогу комітету.Фракції у парламенті відіграють визначальну роль в органі­зації роботи і виборі керівництва всіх його ланок. Вони поряд з ком­ітетами беруть участь у законотворчій роботі, мають певні можли­вості впливати на законотворчу діяльність через своїх членів, які входять у комітети за квотами пропорційного представництва фракцій. Прикладом ефективної діяльності фракцій у парламенті є діяльність фракцій у Бундестазі Німеччини.

Фракції у Верховній Раді відіграють важливу роль у сфері організації керівних органів Верховної Ради, формуванні комітетів, контрольних і слідчих комісій.

Дослідницька служба має особливо важливе значення для роботи парламенту. Вона забезпечує депутатів необхідними довід­ковими і аналітичними матеріалами, без яких діяльність депутатів не може бути ефективною, тому що законотворчість парламенту сто­сується всіх сфер діяльності людини, а кожний депутат може бути фахівцем лише у своїй вузькій ділянці.

Прикладом ефективної дослідницької служби парламенту є дослідницька служба Конгресу СІЛА. Вона є підрозділом Бібліоте­ки Конгресу, має чисельний професійний апарат і безпосередньо обслуговує Конгрес. До цієї служби, яка допомагає Конгресові, при­єднані ще три організації:

• Бюджетна служба Конгресу, яка надає йому інформацію, пов'язану з бюджетом, витратами та їх ефективністю.

• Служба загального обліку. Вона допомагає Конгресові у питаннях нагляду і координації діяльності Уряду, прово­дить незалежні аудиторські перевірки, дослідження та оц­інку федеральних програм.

• Служба технологічних досліджень. Ця Служба готує для Ко­нгресу матеріали з питань запровадження нових технологій.

У дослідницьких службах Конгресу працює понад 6000 прац­івників. Вони відповідають щороку на близько 500000 запитів від Конгресменів, комітетів і працівників апарату. Відповіді надаються у формі доповідей, бюлетенів, бібліографій, інформаційних повідом­лень, семінарів, аудіо- та відеозаписів, консультацій телефоном тощо.

110

Потужної дослідницької служби у Верховній Раді не існує. Парламентська бібліотека не має кадрів для виконання аналітичних досліджень для депутатів. Бюджетної служби у Верховній Раді немає, як немає і служби для проведення аудиторських перевірок виконан­ня урядових програм.

Для ефективної роботи парламенту необхідна також чітка його структуризація. При цьому структуризація у вигляді простого под­ілу парламенту на фракції нічого не вирішує. Жодна фракція без зго­ди інших фракцій не може "проштовхнути" своє рішення. Щоб про­водити цілеспрямовану власну політику фракції парламенту повинні об'єднатися у парламентську більшість і опозицію з визначеними обов'язками і правами.

Чітко і ефективно ця проблема вирішується у країнах з дво­партійною системою (США, Велика Британія). Партія, що перемог­ла на виборах, утворює парламентську більшість, а переможена партія утворює парламентську опозицію. Більшість отримує великі права у формуванні керівних органів парламенту і бере на себе відпові­дальність за втілення певної політики. Вона може формувати уряд (Великобританія) або давати згоду на призначення членів уряду (Спо­лучені Штати Америки).

Утворення парламентської більшості у країнах з багатопартій-ною системою є справою набагато складнішою. Як приклад можна навести формування більшості в Едускунті Фінляндії. Там парла­ментську більшість протягом багатьох років складає Демократич­ний союз народу Фінляндії, до якого входить Компартія, Соціал-де-мократична партія. Партія центру, Шведська народна партія. Лібе­ральна народна партія і Національна коаліційна партія. Вони фор­мують коаліційний уряд, який іде у відставку при розвалі більшості, що викликає розпуск парламенту президентом.

Фракції меншості формують опозицію, яка має всі необхідні права для оприлюднення своєї точки зору з будь-яких питань, що розглядаються парламентом, проголошує заяви з певних політичних чи соціально-економічних напрямків і може пропонувати парламен­ту проголосувати за відповідну резолюцію. Опозиція не бере участі у формуванні уряду.

У Верховній Раді України 3 скликання фракції, відповідно до пропорційного представництва, сформували керівні органи. Розподіл фракцій на парламентську більшість і меншість не відбувся. Для та­кого об'єднання не було об'єктивних причин, тому що за Конститу­цією Верховна Рада не формує Кабінет міністрів, він формується президентом. За цих умов в січні 2000 року утворилася парламен­тська більшість, що підтримала програму уряду. Після свого ство­рення більшість зайняла керівні посади Верховної Ради.

2.2. ОСНОВНІ ФУНКЦІЇ ПАРЛАМЕНТІВ 2.2.1. Законодавчі функції парламенту.

Розробка законів та інших законодавчих актів є безпосереднім обов'язком парламенту і його діяльністю, що відбувається постійно. Справа в тому, що постійна зміна суспільних відносин вимагає пост­ійного вдосконалення правової системи суспільства. Тому парламен­ти всіх країн безперервно працюють над тим, щоб їхні закони відпов­ідали вимогам часу. Як показує історичний досвід, представницькі органи, обрані народом, найкраще виконують функцію законотворен­ня, хоч у деяких країнах (Франція, Іспанія) уряди також мають деле­говані повноваження видавати законодавчі акти - ордонанси.

Парламенти приймають Конституцію країни, вносять до неї зміни, приймають конституційні і звичайні закони, щорічні закони про державний бюджет і поправки до них.

Законодавчий процес у різних країнах має суттєві відмінності, які обумовлені в першу чергу політичною системою, традиціями, правовою культурою, та економічною ситуацією в країні. Проте законотворчі про­цедури у різних парламентах мають багато спільного. Їх потрібно вивча­ти і використовувати для удосконалення роботи власного парламенту.

Етапи законотворчої діяльності є зазвичай циклічними. Зако­нопроекти спершу розглядаються парламентським комітетом, потім сесією парламенту (палата), знову комітетом і знову парламентом. Якщо парламент двопалатний, то послідовність проходження зако­нопроекту повторюється у кожній палаті. Але тоді після розгляду законопроекту потрібно ще узгодити розбіжності між обома палата-

112

ми. Якщо глава виконавчої влади має право накладати вето, то пар­ламент при використанні ним цього права повинен ще й здолати це вето, як правило, проголосувавши двома третинами голосів. Аль­тернативним варіантом є згода з главою держави.

Важливим етапом законотворення є підготовка законопроектів. Більшість громадян переконана, що законопроекти готує парламент. Насправді суб'єктом законодавчої ініціативи є не лише парламент, а й інституції та установи виконавчої влади (президент, міністерства тощо).

Особливо важливі законопроекти у деяких країнах перед розг­лядом у парламенті доводяться до відома громадян через засоби ма­сової інформації. У Великій Британії, наприклад, ця процедура ви­конується через публікацію "білої книги" з законопроектами, де будь-хто з громадян може познайомитися зі змістом законопроекту і вис­ловити свої зауваження чи пропозиції (формальні консультації). Пе­ред поданням до парламенту законопроект розглядають також заці­кавлені групи, партії, державна скарбниця, національні та міжнародні агентства (неформальні консультації).

Подання законопроектів до парламенту є простою процедурою. Вони без обговорення передаються на розгляд у комітети. Керівництво парламенту, як правило, визначає комітет, якому дає доручення підготува­ти законопроект для розгляду у парламенті (палаті). Комітет після аналізу законопроекту може його відхилити або доповісти у парламенті (палаті).

Комітет, якому доручено підготувати законопроект, узгоджує поправки і зауваження інших комітетів і депутатів і готує єдиний текст законопроекту, що затверджується більшістю його членів. Го­лова або один з членів комітету презентує законопроект у парламенті (палаті). У таких парламентах як шведський Ріксдаг чи Конгрес США більшість поданих законопроектів комітетами навіть не розглядаєть­ся, тому що тут депутати мають необмежене право вносити власні законопроекти. Наприклад, конгресменами США за дворічний пері­од подається близько 20000 законопроектів.

Процедури розгляду і голосування законопроектів у різних парламентах можуть суттєво відрізнятися в залежності від партійної структури законодавчого органу. Проте кінцевим результатом є зав­жди прийняття або відхиленняя законопроекту.

В Україні Верховна Рада може приймати закони з будь-яких питань за винятком тих, що приймаються всеукраїнським референ­думом (наприклад, зміна території України). Виключно законами України визначаються наступні питання (стаття 92):

• Права і свободи людини і громадянина;

• Набуття громадянства, статус іноземців і осіб без грома­дянства;

• Права корінних народів і національних меншин;

• Порядок застосування мов;

• Порядок використання природних ресурсів, континенталь­ного шельфу, космічного простору, транспорту, зв'язку;

• Основи соціального захисту;

• Засади зовнішніх зносин, митної справи;

• Засади утворення і діяльності політичних партій;

• Організація і діяльність органів виконавчої влади;

• Територіальний устрій України;

• Судоустрій, судочинство, статус суддів, організація і діяльність прокуратури, органів дізнання, нотаріату, адвокатури;

• Засади місцевого самоврядування;

• Основи національної безпеки, організація Збройних Сил України;

• Правовий режим державного кордону, воєнного і надзви­чайного стану;

• Організація і порядок проведення виборів і референдумів;

• Організація і порядок діяльності Верховної Ради України, статус народних депутатів України.

• Законами України встановлюються:

• Державний бюджет і бюджетна ситема України, ситема оподаткування, податки і збори, статус національної ва­люти та іноземних валют, порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу;

• Порядок направлення підрозділів Збройних Сил України до інших держав, порядок допуску та умови перебування підрозділів збройних сил інших держав на території України;

114

Порядок встановлення державних стандартів;

Порядок встановлення і захисту державних символів;

Державні нагороди, військові звання, дипломатичні ранги;

Державні свята;

Порядок утворення і функціонування вільних та інших спеціальних зон.

Пріоритетною законодавчою функцією Верховної Ради є вне­сення змін до Конституції України. Законопроект про внесення змін до Конституції може бути внесений Президентом України або не менш як третиною конституційного складу депутатів Верховної Ради. Законопроект про зміни до Конституції приймається на сесії більшістю голосів, а потім на наступній сесії - конституційною більшістю.

Внесення змін до розділів І, III, XIII Конституції України, що стосуються основ конституційного ладу, подається Президентом або не менш як двома третинами народних депутатів від конституційно­го складу Верховної Ради, і повинен бути затвердженим Всеукраї­нським референдумом, який призначає Президент України.

2.2.2. Контрольні функції парламенту

Поряд з законодавчими, контрольні функції є важливою сфе­рою діяльності парламенту. В парламентах різних країн контрольні повноваження можуть бути надзвичайно різноманітними. Це зале­жить від ролі, яку відіграє парламент певної країни у системі дер­жавного управління.

Для виконання контрольних функцій парламент повинен мати доступ до необхідних джерел інформації. Конституція і закони краї­ни повинні надавати парламенту і його комітетам повноваження, що зобов'язують органи виконавчої влади, організації і приватних осіб надавати інформацію на запит парламентарів.

Конституції і закони країн розвинутої демократії надають пар­ламентам найрізноманітніші засоби для здійснення їх контрольних функцій: положення про письмові звіти урядових установ перед пар-

115

ламентом, можливість виклику державних чиновників до комітетів чи парламенту для надання свідчень з того чи іншого питання, депу­татський запит, година запитань і відповідей, день уряду, можливість створення спеціальних контрольних органів, щорічний звіт уряду, звіти уряду про виконання окремих програм з різноманітних на­прямків діяльності, можливість ведення депутатських розслідувань тощо. Права комітетів проводити розслідування мають особливу вагу для міжвладного балансу в питаннях, що стосуються марнотратства, шахрайства чи зловживання службовим становищем окремих пред­ставників виконавчої влади.

Визначальним фактором ефективного законодавчого контро­лю найчастіше є ті обсяги фінансових та технічних ресурсів, що можуть надаватися парламентом урядові для виконання урядових програм. Державне управління в сучасних умовах вимагає високої професійності як від законодавців так і від служб, що сприяють діяль­ності законодавчого органу. Парламентська структура передбачає використання цих служб для допомоги парламентарям у виконанні контрольних функцій, але для цього необхідна висока кваліфікація і професійність апарату, що забезпечує парламентський орган як тех­нічними знаннями, так і досвідом.

Органи виконавчої влади, як правило, не зацікавлені у наданні повної інформації парламенту. Тому, скажімо, в комітетах Конгресу США все частіше використовуються письмові свідчення урядовців під присягою. Це значно прискорює процес розслідувань.

Закони країни також повинні передбачати норми відповідальності свідків за відмову надати інформацію або за надання неправдивої інфор­мації. У багатьох країнах такі норми відсутні. Дуже добре ця процеду­ра відпрацьована у США. Там свідок за надання неправдивої інфор­мації може бути притягнутий до відповідальності за неповагу до не­від'ємного права Конгресу на отримання інформації. Згідно зі встанов­леною процедурою особа, що надала неправдиві свідчення приводить­ся парламентським приставом до Палати представників чи Сенату, які розглядають його справу, після чого його можуть ув'язнити у в'язниці Капітолію. Там він може утримуватися протягом всього терміну по­вноважень Конгресу поки не погодиться виконати поставлені вимоги.

116

Окрім процедури притягнення до відповідальності на основі невід'ємного права Конгресу в США також запроваджено процеду­ру притягнення до відповідальності за злочинну неповагу на основі закону. Відповідно до цієї процедури особа, яку викликано для на­дання свідчень чи документів Палаті представників чи Сенату, і яка цього не зробила вважається винною і карається штрафом у 1000 доларів або ув'язненням на термін до одного року.

У США практикується також право притягнення до відпові­дальності за неповагу, що не є образою гідності. Цю процедуру зас­тосовує лише Сенат. Він звертається у федеральний окружний суд, який має видати наказ щодо особи, котра відмовляється підкоритися викликові до Сенату. Ця процедура не передбачає кримінального переслідування відповідної особи.

В Україні найбільш важливі контрольні санкції Верховна Рада може застосувати до Кабінету міністрів. Це право передбачене стат­тею 87 Конституції України. Згідно з цим Верховна Рада за пропози­цією не менш як однієї третини народних депутатів може прийняти резолюцію недовіри Кабінету міністрів більшістю конституційного складу. Ця процедура може бути застосована парламентом не рані­ше ніж через рік після схвалення Верховною Радою програми діяль­ності Кабінету міністрів.

Контроль за діяльністю Кабінету міністрів здійснюється че­рез заслуховування звітів Кабінету міністрів на дні уряду чи під час парламентських слухань з того чи іншого питання. Контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадя­нина здійснюється Верховною Радою через Уповноваженого Вер­ховної Ради України. Контроль бюджетно-фінансової діяльності державних установ здійснюється Верховною Радою через Рахун­кову палату.

Верховна Рада України також здійснює контроль за діяльні­стю прокуратури. Для контролю з окремих питань вона може ство­рювати тимчасові спеціальні і тимчасові слідчі комісії.

Контрольні функції Верховної Ради унормовані не тільки Кон­ституцією, а й регламентом та законом "Про постійні комісії Вер­ховної Ради України".

117

Установчі функції парламенту

В країнах розвинутої демократії законодавча, виконавча і су­дова гілки влади є незалежними. Проте ця незалежність не є повною хоч би тому, що влади не є незалежними у призначенні своїх посадо­вих осіб. Парламенти, як і глави держав, беруть участь у призна­ченні посадових осіб виконавчої влади і суддів. Ця процедура є важ­ливим елементом системи стримувань і противаг, що встановлюєть­ся в державі для забезпечення неможливості концентрації влади яко­юсь з трьох незалежних гілок.

Роль парламенту у призначенні посадових осіб виконавчої вла­ди відрізняється залежно від того, який державний устрій існує в країні - парламентська чи президентська республіка. Загалом, в пар­ламентських системах прем'єр-міністр і кабінет можуть у будь-який момент бути відправлені у відставку більшістю голосів членів пар­ламенту. Там зазвичай голови уряду повинні заручитися належною підтримкою з боку парламенту і політичних партій ще до свого при­значення. Фактично це дає можливість членам парламенту і особли­во представникам партій більшості отримувати істотний вплив на наступні рішення прем'єр-міністра на своїй посаді.

В президентських системах голова виконавчої влади обирається на основі загального виборчого права, перебуває на посаді протягом визначеного терміну, має можливість бути незалежним у своїх діях, тому для балансу міжвладних відносин дуже важливо, щоб парла­мент мав певні важелі впливу на посадових осіб виконавчої влади, яких призначає президент.

В Південній Америці устрій більшості країн базується на пре­зидентській системі, а процес затвердження парламентом кандида­тур на урядові посади як засіб парламентського контролю часто відсутній. Така система встановлювалась там на протязі довгого часу за домінування виконавчої влади, що часто спиралася на потужну підтримку армійських формувань. Таким чином, президенти не відчу­вали потреби дослухатися до думки законодавчих органів.

У змішаних президентсько-парламентських системах механіз­ми парламентського контролю над призначення посадових осіб виконавчої влади зазвичай обмежений окремими положеннями. Наприк­лад, в Німеччині парламент призначає виконавчих осіб судових органів, перш за все, Конституційного Суду. Кандидатури на посади останнього пропонує Міністр юстиції, а їх затвердження відбувається в обох палатах парламенту. Комісія з питань висунення кандидатур, що допомагає Міністрові юстиції у призначенні на суддівські поса­ди судів загальної юрисдикції, також обирається парламентом.

В Перу Сенат призначає або затверджує призначення суддів Верхов­ного суду, Генерального прокурора. Уповноваженого у справах банків і стра­хування, Генерального ревізора з перевірки рахунків, а також вищих офі­церів збройних сил. Судді обираються на спільних засіданнях обох палат.

В Мексиці Сенат санкціонує призначення міністрів, диплома­тичних представників, керівників збройних сил і суддів Верховного суду. Сенат Аргентини має аналогічні повноваження.

У Швейцарії обидві палати спільно обирають членів Федераль­ної ради (кабінету), ЗО суддів Федерального трибуналу (Верховного суду) і дев'ять суддів Федерального суду у справах страхування.

В Португалії Збори республіки обирають десять суддів Кон­ституційного суду, а також інших вищих суддів, уповноваженого з прав людини, голову Національної ради з питань планування, а та­кож членів різних державних організацій.

Особливо складною є система контролю Конгресу США за при­значенням посадових осіб виконавчої влади. Тут цей процес став над­звичайно важливим елементом парламентського контролю. Близько 2500 урядових чиновників підлягають перевірці і затвердженню Се­натом, що є частиною процесу призначення. До них належать 800 вищих посадових осіб виконавчої влади (міністри, їхні заступники й помічники), 150 послів, 800 федеральних суддів, 200 прокурорів та керівників системи судових виконавців і приблизно 500 членів рад, що функціонують на непостійній основі. Повноваження відхилення кандидатур є достатньо реальним, і Сенат часто застосовує його у випадках, коли має вагомі підстави для сумнівів щодо адекватності запропонованої кандидатури відповідній посаді. Затверджені члени кабінету є підзвітними голові виконавчої влади, президенту країни. Процес затвердження посадових осіб у США вимагає, щоб

кандидат заповнив дві детальні анкети (одну для виконавчої влади, яку вивчає відомство з питань урядової етики, другу для відповідно­го профільного комітету Сенату). Анкети заторкують професійні, фінансові та етичні моменти біографії кандидата. Перевірка пода­них в анкетах відомостей здійснюється Федеральним бюро розслі­дувань. Після цього відбуваються слухання на відкритому засіданні, які проводить відповідний комітет Сенату.

Слухання можуть бути дуже короткими або тривалими залеж­но від ступеню суперечливості кандидатури на урядову посаду. Якщо йдеться про дуже суперечливі кандидатури, слухання можуть розтя­гуватися на тижні і навіть місяці. Фактично вони є парламентським засобом змусити президента зняти кандидатуру.

Затвердження законодавчим органом кандидатів, поданих пре­зидентом на урядові посади відіграє важливу роль у збереженні аме­риканської політичної системи. Новообраний президент швидко пе­реконується, що ефективна діяльність уряду вимагає тісної співпраці між законодавчою та виконавчою гілками влади. Крім того, оскільки у США часто виконавча й законодавча влади контролюються різними політичними партіями, то відсутність з боку президента реального бажання ефективно співпрацювати з опозиційною партією, а також із законодавчою владою, робить адміністрацію нездатною ефективно функціонувати. Очевидно, що особи, що отримують призначення на посади в уряді за допомогою процедури схвалення парламентом, повинні більш уважно зважати на вимоги законодавчої влади.

В Україні Верховна Рада має наступні установчі функції відпо­відно до статті 85 Конституції:

• надання згоди на призначення Президентом України прем'єр-міністра України;

• призначення на посади та звільнення з посад Голови та інших членів Рахункової палати;

• призначення на посаду та звільнення з посади Уповнова­женого Верховної Ради України з прав людини;

• призначення на посаду та звільнення з посади Голови Націо­нального банку України за поданням Президента України;

120

• призначення та звільнення половини складу Ради Націо­нального банку України;

• призначення половини складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення;

• призначення на посади та припинення повноважень членів Центральної виборчої комісії за поданням Президента Ук­раїни;

• надання згоди на призначення на посади та звільнення з посад Президентом України Голови Антимонопольного комітету України, Голови Фонду державного майна Украї­ни, Голови Державного комітету телебачення і радіомов­лення України;

• надання згоди на призначення Президентом України на по­саду Генерального прокурора України; висловлення недо­віри Генеральному прокуророві України, що має наслідком його відставку з посади;

• призначення третини складу Конституційного Суду України;

• обрання суддів безстрокове;

• призначення на посаду та звільнення з посади керівника апарату Верховної Ради України.

Важливою державотворчою функцією Верховної Ради є при­значення виборів Президента України, який обирається громадяна­ми на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосування строком на п'ять років. Верховна Рада має право також усунути Президента України з поста з застосуванням процедури імпічменту у випадку вчинення ним державної зради або іншого злочину.

Відповідно до статті 92 Конституції України Верховна Рада може виключно через закони унормовувати структуру і діяльність органів виконавчої влади, національної безпеки, суду, прокуратури, органів дізнання і слідства, нотаріату, органів і установ виконання покарань, адвокатури, статистики та інформатики.

Верховна Рада України визначає територіальний устрій Украї­ни, статус столиці України, спеціальний статус міст України.

Верховна Рада України має право достроково припинити по­вноваження Верховної Ради Автономної Республіки Крим за вис­новком Конституційного Суду про порушення нею Конституції Ук­раїни або законів України.

Верховна Рада України затверджує структуру, чисельність, функції Збройних Сил України, Служби безпеки України і Міністер­ства внутрішніх справ України.

2.2.4. Бюджетне - фінансові функції парламенту

Бюджетно-фінансові функції парламенту полягають у розробці і затвердженні національного бюджету. Це право обумовлюється Кон­ституцією країни, регламентом парламенту і законодавчими актами.

Парламент приймає Бюджетну резолюцію, яка встановлює ос­новні показники прибуткової і видаткової частин бюджету. Відпові­дно до прийнятої парламентом Бюджетної резолюції уряд розробляє Державний бюджет, у якому чітко визначає джерела і рівень фінан­сових надходжень, а також всі необхідні витрати за певними катего­ріями і розподіл фінансів між регіональними бюджетами.

Бюджет, розроблений урядом і узгоджений з бюджетним комі­тетом, подається на розгляд парламенту. Парламент має певні часові межі для його розгляду і прийняття. Неприйняття бюджету парла­ментом у багатьох країнах призводить до відставки уряду.

Складення і затвердження бюджету є копіткою справою, що по­в'язана з вирішенням питань раціональності розподілу бюджетних коштів за категоріями видатків та між регіональними бюджетами. В умовах дефіциту ресурсів і розмаїття цілей політичних діячів, задіяних в процесі прийняття державного бюджету важко досягти оптимальності розподілу грошей між відомствами, установами, регіонами тощо.

Державний бюджет складається у відповідності до бюджетної системи країни, системи оподаткування, рівня податків і зборів, за­сад створення і функціонування фінансового, грошового, кредитно­го та інвестиційного ринків, порядку утворення і погашення дер­жавного внутрішнього і зовнішнього боргу, а також порядку випус­ку та обігу державних цінних паперів.

Організація державних надходжень і видатків через бюджет надає можливість парламенту здійснювати постійний контроль діяльності уряду.

2.2.5. Внутрішньополітичні функції парламенту

Внутрішньополітичні функції парламенту визначаються кон­ституцією держави. Вони обумовлюються тими повноваженнями парламенту, які надаються йому для забезпечення політичних, еко­номічних, соціальних, культурних і екологічних прав громадян.

Верховна Рада України має в цій сфері наступні повноваження:

• затвердження загальнодержавних програм економічного, соціального, національно-культурного, науково-технічно­го розвитку, охорони довкілля;

• затвердження переліку об'єктів права державної власності, що не підлягають приватизації;

• визначення правових засад вилучення об'єктів права при­ватної власності;

• прийняття відповідних законів щодо основ соціального за­хисту, форми і виду пенсійного забезпечення, засад регу­лювання праці і зайнятості, шлюбу сім'ї, охорони дитин­ства, материнства, виховання, освіти, культури, охорони здоров'я, екологічної безпеки.

2.2.6. Зовнішньополітичні функції парламенту

Парламент може мати суттєвий вплив на ведення міжнарод­них справ країною. В обсяг його повноважень входить визначення основних засад зовнішньої політики. Однак парламенти непридатні для ведення повсякденної роботи у сфері міжнародних відносин, для цього відповідні повноваження надаються спеціальним державним установам виконавчої гілки влади (наприклад, Міністерству закор­донних справ).

Виконавча влада відповідає за ведення міжнародних справ, бо навіть прогнозований перебіг подій на міжнародній арені потребує

негайної реакції. Міжнародні переговори, як правило, потребують фахівців-дипломатів і конфіденційного обговорення. Парламент у такому режимі діяти не може. Проте він слідкує за діями уряду на міжнародній арені, може обговорювати політику і дії уряду, і навіть ініціювати свої власні розслідування з приводу міжнародних проблем.

До повноважень парламентів належить також ратифікація міжнародних договорів. У більшості країн з двопалатними парла­ментами договори затверджуються на засіданнях нижньої палати. У Мексиці це право належить Сенатові, а в Перу договори затверджу­ються на спільних засіданнях обох палат. У Швейцарії найважливіші міжнародні договори повинні виноситися на референдум на виогу не менше 50000 громадян. Інші угоди або договори можуть виноси­тись на референдум за рішенням Федеральних зборів. Питання про участь у таких організаціях, як Організація Об'єднаних Націй (00Н), підлягають обов'язковому вирішенню через референдум.

Ратифікація міжнародних договорів, як правило, здійснюється простою більшістю голосів. Однак є й винятки. Наприклад, Сенат США, який має особливо великі повноваження у сфері ратифікації міжнародних договорів, кожний договір, укладений президентом, повинен схвалити більшістю у дві третини голосів. Так, після Пер­шої світової війни Сенат не ратифікував Версальський договір.

Ратифіковані міжнародні договори іноді вимагають внесення змін у діюче законодавство. Тому при розгляді таких договорів пар­ламенти перш за все аналізують їх на відповідність конституції і дію­чому законодавству. При невідповідності конституційним нормам договір не може бути ратифікованим, що й мало місце при розгляді Версальського договору Сенатом Конгресу США.

Більшість парламентів створює комітети з закордонних справ, а в країнах з двопалатними парламентами такі комітети створюють­ся здебільшого кожною з палат. Ці комітети можуть провадити розс­лідування міжнародних і відомчих проблем, а також викликати міністрів і підлеглих їм посадових осіб для свідчень.

Більшість конституцій країн розвинутої демократії надають урядові право оголошувати надзвичайний стан. В умовах надзви­чайного стану уряд повинен мати можливості діяти швидко без уз-

годження своїх дій з парламентом. В деяких країнах, наприклад, Австрії, Мальті, Мексиці і Сполучених Штатах Америки, право ого­лошувати війну належить тільки законодавчому органові. Однак це положення в деяких з вищезазначених країн можна процедурне об­ійти. Так, США вели корейську і в'єтнамську війни без їх оголошен­ня Конгресом. Внаслідок цього в 1973 році Конгрес прийняв Закон про військові повноваження, який надав Конгресу більших можли­востей в сфері контролю за відправленням військ за кордон.

Верховна Рада України в області зовнішньополітичних відно­син має наступні повноваження:

• визначення засад зовнішньої політики;

• надання згоди на обов'язковість міжнародних договорів;

• денонсація міжнародних договорів;

• прийняття законів про зовнішньополітичну і зовнішньое­кономічну діяльність;

• оглошення за поданням Президента стану війни і укладання миру;

• схвалення рішення Президента про використання Зброй­них Сил України та інших формувань у разі агресії проти України;

• схвалення рішення про надання військової допомоги іншим державам;

• про направлення підрозділів Збройних сил до інших держав;

• про допуск підрозділів інших держав на територію України;

Основа зовнішніх політико-правових відносин України закла­дена у Декларації про державний суверенітет України, якою прого­лошено рівноправність у зовнішніх зносинах і намір стати нейтраль­ною позаблоковою державою, яка безпосередньо бере участь у за­гальноєвропейському процесі і європейських структурах та визнає пріоритет загальноприйнятих норм міжнародного права.

Відповідно до Декларації про державний суверенітет Верховна Рада прийняла Постанову "Про реалізацію Декларації про держав­ний суверенітет у сфері зовнішніх зносин" і зобов'язала Кабінет міністрів передбачити в Державному бюджеті статтю видатків на зов-

нішньополітичну діяльність, розробити й подати на розгляд Верхов­ної Ради проекти законів, що мають регулювати зовнішньополітичні та зовнішньоекономічні відносини з іншими державами, а також ство­рити систему підготовки кадрів для органів зовнішніх зносин.

З часу здобуття незалежності України Верховна Рада прийня­ла низку законів у сфері зовнішньополітичної і зовнішньоекономіч­ної діяльності:

• Про зовнішньоекономічну діяльність (16.04.1991р.);

• Про захист іноземних інвестицій в Україні (10.09.1991 р.);

• Про дію міжнародних договорів на території України (10.12.1991р.);

• Про внесення змін до закону України "Про іноземні інвес­тиції" (14.10 1992р.);

• Про міжнародні договори України (22.12.1993 р.);

• Про режим іноземного інвестування (10.03.1996 р.);

• Про вступ України до Міжнародного валютного фонду (03.06.1992р.);

• Про вступ України до Міжнародного банку реконструкції та розвитку (03.06.1992 р.);

• Про вступ України до Міжнародної фінансової корпорації (03.06.1992р.);

• Про вступ України до Міжнародної асоціації розвитку та багатостороннього агенства по гарантіях інвестицій (03.06.1992р.);

• Про міжнародний комерційний арбітраж (24.02.1994 р.).

Укладені і ратифіковані Верховною Радою міжнародні догово­ри становлять невід'ємну частину законодавства України.

Верховна Рада України приєдналася до 6 міжнародних конвенцій з питань боротьби зі злочинністю, до конвенцій і договорів з проблем екології. Верховна Рада України прийняла закони про приєднання до Договору про нерозповсюдження ядерної зброї від 1 липня 1968 року, Віденської конвенції про цивільну відповідальність за ядерну шкоду, Генеральної угоди про привілеї та імунітет Ради Європи 1949 року.

126

Верховна Рада України плідно співпрацює з міжнародними організаціями, такими як Організація Об'єднаних Націй, Рада Євро­пи, Організацією з безпеки та співробітництва в Європі (ОБСЄ), Парламентською Асамблеєю Чорноморського економічного співро­бітництва (ПАЧЕС), Міжпарламентською Асамблеєю країн Співдружності Незалежних Держав (МПА) тощо.

Виконуючи роботу у відповідних комітетах Верховної Ради України, народні депутати мають можливість брати участь у роботі міжнародних парламентських асоціацій. Ці асоціації організують кон­ференції, семінари, провадять інші види діяльності, під час яких пар­ламентарі країн-членів цієї оргнанізації отримують нагоду зустріча­тися зі своїми колегами, знайомитися з проблемами одне одного й обговорювати питання, що становлять спільний інтерес. Такі зустрічі можуть впливати на рішення, що приймаються Верховною Радою.

2.3. ВІДНОСИНИ МІЖ ЗАКОНОДАВЧОЮ І ВИКОНАВЧОЮ ГІЛКАМИ ВЛАДИ

2.3.1. Парламенти у системі органів державної влади країн роз­винутої демократії

Парламенти відіграють визначну роль у системі державного уп­равління. Саме вони забезпечують і гарантують демократичний устрій.

Парламенти мають різний вплив на дії виконавчої і судової влад, а отже і на суспільно-політичне життя країни. Це обумовлено поло­женнями конституції держави, а саме, тими повноваженнями, які надані парламенту у системі державного управління. Як було зазна­чено вище, демократичні суспільства знають три форми державного правління: парламентська республіка, президентська республіка і парламентсько-президентська республіка.

В Канаді глава держави (Генерал-губернатор) призначається королевою Великобританії, у Великобританії главою держави є монарх. Ці держави мають парламентську форму правління. У них кабінети міністрів і парламент контролюються однією партією або коаліцією партій. Парламент обирає прем'єр-міністра, який одно-

ВИСНОВОК

Підсумовуючи ггцмдіту, зазначимо, що хоча парламентський спосіб прийняття Конституції України певною мірою зберіг зако­нодавчу гілку від того усіченого державно-правового статусу, який був змодельований президентським проектом Основного Закону і намічався для прийняття його непарламентським шляхом, через референдум, перспектива подолання Верховною Радою антидемо­кратичної тенденції зниження її ролі в системі розподілу влад і на базі нової Конституції пов'язана з дуже великими труднощами. Як свідчить здійснений аналіз, конституційний аспект проблеми в недосконалості, прогалинах та обмеженості конституційних гарантій розвитку українського парламентаризму.

Зміцнення позицій Верховної Ради вимагає інтенсивних, кон­структивних та всебічних зусиль, покликаних добудувати та вдоско­налити правовий фундамент становлення і розвитку парламентських інститутів шляхом: 1) змін та доповнень Конституції; 2) розробки і прийняття конституційних законів та інших актів; 3) тлумачення Конституції, особливо системного. Цілісна система правового забез­печення діяльності Верховної Ради має вибудувати міцний заслін наступу і натиску на парламентаризм, закріпити всебічні, суворі і повні нормативні гарантії, які б, з одного боку, гарантували провідне місце законодавчої влади в державному механізмі, а з іншого — забезпечували повнокровне і ефективне зідйснення Верховною Радою загальновизнаних світом парламентських прерогатив, зокрема:

прийняття законів, бюджетна та структуроутворююча сфери, пар­ламентський контроль.

Інший напрямок зміцнення парламентських інститутів в існуючих умовах правового поля міститься в практичній площині. І все ж таки не звертаючи уваги на недоліки, недосконалість і прогалини нор­мативної бази, необхідно наполегливо і динамічно розгортати широ­ку і ефективну діяльність Верховної Ради у всіх сферах, що класично притаманні парламентам. Конкретні позитивні результати практич­ної роботи загальнодержавного органу народного представництва неодмінно змінять співвщношення конституційної моделі Верховної Ради і фактичної на користь останньої.

Такий підхід до заповнення конституційних прогалин не тільки можливий, але й реальний. Прикладом в досліджуваному контексті може служити Французька Республіка. Адже в умовах авторитарної Конституції 1958 р. еволюція П'ятої республіки дещо пом'якшила авторитарні риси напівпрезидентського режиму. Про це свідчить

те, що після де Голля помітно посилились де-факто політичні позиції парламенту15. Як стверджує французький дослідник держав­ності П'ятої республіки, практика подолала навіть конституційну заборону на прийняття парламентом законів поза закритим пере­ліком питань, окреслених — ст. 34 Конституції. "Сьогодні мало що залишилось від принципу, який визначав сферу, що резерву­валась законом,— пише проф. Ф. Ардан.— Розробники Конституції 1958 р. намагались обмежити сферу, в рамках якої парламент міг би здійснювати свою законотворчість, але зрештою жодна із зацікав­лених сторін не стала вимагати неухильного виконання їх волі"16. Т У більш широкому плані проблеми розвитку українського пар­ламентаризму як важливого віддзеркалення і водночас підтримки свободи суспільства пов'язуються з парламентським правом.

Юридична теорія, державно-правова практика, а також право­свідомість суспільства сьогодні, здається, одностайно сприймають ідею щодо існування в Україні нової наукової і правової матерії. Але різні аспекти даної проблеми продовжують дискутуватись, відбувається пошук рішень, пов'язаних з місцем парламентського права в загальній системі українського права, співвідношенням конституційного (державного) і парламентського права. Найбільш можливим уявляється бачення парламентського права в якості під-галузі конституційного (державного) права.

Становлення і динамізація парламентського права, посилення його позитивного впливу на формування і еволюцію парламентських інститутів, підвищення ефективности їх діяльності на сучасному етапі і в прогностичному плані висувають нагальну потребу коди­фікації парламентського законодавства. При цьому визначення парламентського права підгалуззю конституційного (державного) права аж ніяк не міняє висновок щодо потреби кодифікації парла­ментського законодавства. Адже правові системи зарубіжних держав мають кодекси у більш вузькіх сферах17.

Здійснення кодифікації парламентського права диктує гостру необхідність, по-перше, розробки концепції даної кодифікації. По-друге, радикального реформування діючих актів, що регламентують суспільні відносини у сфері парламентського права з метою при­ведення їх у відповідність з Основним Законом. По-третє, підго­товки нових правових форм, спрямованих на регулювання органі­зації та функціонування парламентських інститутів.

При цьому слід наголосити, що реалізація Конституції з точки зору побудови законодавчого забезпечення діяльності Верховної

42

Ради обумовлює проведення широкого фронту робіт по створенню нових законодавчих актів. Під таким кутом зору назвемо тільки низку правових форм, побудова яких безпосередньо зафіксована у розділі IV Конституції — "Верховна Рада України" (правда, кон­кретні найменування, на жаль, не закріплені), або витікає із змісту даного розділу: закон про несумісність депутатського мандату з іншими видами діяльності (ст. 78, 81); закон про запит народного депутата України (ст. 86); закон про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини (ст. 101), закон про регламент Верхов­ної Ради та інші.

В теоретичному плані просування у вирішенні складної, багато-аспектної і актуальної проблеми динамізації українського парламенту викликає нагальну необхідність розгортання і поглиблення наукових досліджень у цій сфері, а також видання відповідних праць. В такому плані дивує, що підготовлена і рекомендована до друку вченою радою Інституту держави і права монографія "Законодавча влада України" ніякого просування до видання не одержала.

Рішення такого масштабного завдання, яким є становлення і розвиток українського парламентаризму, потребує зусиль всього суспільства. В такому руслі корисним і раціональним уявляється створення конструктивного, широкого руху за формування, зміц­нення і розвиток парламентських інститутів в Україні. Він міг би об'єднати народних депутатів, вчених, державних і громадських діячів, представників всіх прогресивних верств суспільства.

*/********************************************************************

Л.13. УПОВНОВАЖЕНИЙ ВЕРХОВНОЇ РАДИ З ПРАВ ЛЮДИНИ

Посада уповноваженого з прав людини (омбудсмена) існує в багатьох країнах світу. Вона вперше була введена у Швеції в 1809 році. Основною функцією обмундсмена тоді був нагляд за правосуд­дям. Тепер у переважній більшості країн основною функцією ом-будсменів є контроль за діяльністю адміністрацій, тобто органів ви­конавчої влади.

Уповноважений з прав людини не втручається у справи суду і органів місцевого самоврядування. Він не може видавати приписи чи анулювати рішення адміністративних органів.

В Англії, наприклад, омбудсмен має право викликати служ­бовців виконавчої влади і надати їм відповідні рекомендації щодо захисту порушеного права. Відповідно, Посередник у Франції і На­родний захисник в Іспанії здійснюють нагляд за діями державної адміністрації. Вони мають право доступу до документів, дають ре­комендації щодо справедливого вирішення скарг, можуть порушува­ти справу про відповідальність будь-яких посадових осіб. В деяких країнах (Фінляндія, Польща) омбудсмен може оскаржувати дії не­державних органів, опротестовувати рішення суду.

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини керує інституцією, яка не входить до структури Верховної Ради. Це само­стійний конституційний орган влади. Він функціонує при Верховній Раді незалежно від державних органів та посадових осіб. По відно­шенню до нього Верховна Рада виступає як вищий орган управлін-

ня. Його діяльність "доповнює існуючі засоби захисту конституцій­них прав і свобод людини і громадянина, не відміняє їх і не тягне перегляду компетенції державних органів, які забезпечують захист і поновлення порушених прав і свобод " (стаття 4 закону "Про Упов­новаженого Верховної Ради України з прав людини").

У Законі, який було прийнято Верховною Радою 23 грудня 1997 року, зазначається, що "парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина та захист прав кожного на території України і в межах її юрисдикції на постійній основі здійснює Уповноважений Верховної Ради України з прав лю­дини" (стаття 1).

Метою парламентського контролю, який здійснює Уповнова­жений є:

• захист прав і свобод людини і громадянина, проголоше­них Конституцією України, законами України та міжна­родними договорами України;

• додержання та повага до прав і свобод людини і громадя­нина суб'єктами, зазначеними у статті 2 цього Закону;

• запобігання порушенням прав і свобод людини і громадя­нина або сприяння їх поновленню;

• сприяння приведенню законодавства України про права і свободи людини і громадянина у відповідність з Консти­туцією України, міжнародними стандартами у цій галузі;

• поліпшення і подальший розвиток міжнародного співробіт­ництва в галузі захисту прав і свобод людини і громадянина;

• запобігання будь-яким формам дискримінації щодо реалі­зації людиною своїх прав і свобод;

• сприяння правовій інформованості населення та захист конфіденційної інформації про особу.

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини має право (за статтею 13 Закону):

• невідкладного прийому вищими посадовами особами дер­жави, керівниками органів місцевого самоврядування;

234

• бути присутніми на засіданнях Верховної Ради, Кабінету міністрів, Конституційного Суду, Верховного Суду, суддів загальної юрисдикції;

• безперешкодно відвідувати органи державної влади, орга­ни місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій незалежно від форм власності;

• на ознайомлення з документами, включаючи документи органів прокуратури і судів;

• вимагати від посадових осіб органів державної влади і органів місцевого самоврядування проведення перевірок діяльності підконтрольних їм підприємств, установ і орган­ізацій;

• запрошувати посадових осіб і громадян України для от­римання від них пояснень щодо обставин, що перевіря­ються;

• відвідувати місця попереднього ув'язнення і установи відбування покарань засудженими, установи примусового лікування;

• бути присутніми на засіданнях судів усіх інстанцій;

• перевіряти стан додержання встановлених прав людини і громадянина державними органами, що здійснюють опе-ративно-розшукову діяльність

Уповноважений Верховної Ради з прав людини представляє Верховній Раді України щорічну доповідь про стан додержання та захисту прав і свобод людини і громадянина в Україні органами дер­жавної влади, органами місцевого самоврядування, підприємства­ми, установами та організаціями незалежно від форм власності.

3.14. РАХУНКОВА ПАЛАТА

В більшості країн світу парламентами утворені спеціальні структури, які покликані контролювати витрачання грошей держа­вою. Ці структури є незалежними від законодавчої і виконавчої вла­ди інституціями або підвладні парламенту.

Справа в тому, що громадяни країни платять податки у виг­ляді грошей, які стають державними. У США, наприклад, надход­ження до бюджету в 1999 році становили 1624 млрд. дол. Для ефек­тивного функціонування системи державного управління ці гроші повинні витрачатися раціонально, під контролем незалежних структур.

В Україні такою структурою є Рахункова палата. Вона здійснює контроль за використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради (стаття 98 Конституції України). Проте Рахун­кова палата не є органом Верховної Ради. Це самостійний конститу­ційний орган, діяльність якого регулюється законом.

Рахункова палата контролює Державний бюджет, державні бюджетні і позабюджетні фонди, внутрішні і зовнішні позички. Ра­хункова палата визначає законність, ефективність і доцільність ви­користання коштів.

Контрольно-ревізійна діяльність Рахункової палати направ­лена на контроль використання і проходження коштів, починаю­чи з Державного бюджету і закінчуючи конкретним використан­ням на підприємстві промисловості, установі освіти, науки, ме­дицини.

Рахункова палата має справу з державним казначейством, постійно отримує інформацію про проходження платежів. Вона слідкує за пропорційністю фінансування статей бюджету, пропор­ційністю фінансування головних розпорядників коштів, яких в Україні 247.

Рахункова палата аналізує і контролює все, що пов'язане із формуванням, обслуговуванням та погашенням державного внутрі­шнього і зовнішнього боргу України., проблемами повернення кре­дитів, у тому числі і кредитів під гарантію уряду.

Рахункова палата раз на квартал робить аналіз виконання Державного бюджету і подає матеріали у Верховну Раду. Вона здійснює експертизу та аналіз проекту Державного бюджету на наступний рік.

Рахункова палата - один з важливих інститутів демократично­го суспільства України.

236

Конституція України 1996 р. вперше в історії української конституційної правотворчості інституціювала єдиний за­гальнонаціональний представницький і законодавчий орган України — Верховну Раду України — парламент (ст. 75).

Парламент — невід'ємний атрибут кожної демократичної держави і є загальнонаціональним представницьким органом влади країни, який обирається населенням (корпусом виборців), а інколи частково призначається. Це — загально­визнане положення світового конституціоналізму.

В якості державно-правового інституту парламент має багатовікову історію. Його виникнення сягає XII—XIII ст. Першими були англійський парламент та іспанські кортеси. Історія сучасного парламенту починається з епохи буржуаз­них революцій, і за всі часи парламент був і залишається найважливішою формою опосередкованого здійснення наро­дом належної йому влади. Іншого механізму світова цивіліза­ція не винайшла.

Парламентаризм — фундаментальна цінність світової цивілізації. Ось чому неможливо переоцінити значення такої історичної констатації, як визначення Верховної Ради України парламентом. Конституювання загальнонаціональ­ного представницького органу українського народу пар­ламентом — необхідна передумова і водночас гарантія ста­новлення і розвитку парламентських інститутів в Україні як на сучасному етапі, так і на майбутнє. Важливість і необ­хідність проведення курсу на їх зміцнення обумовлена тим, що парламентаризм є одним із стрижневих показників і водночас підтримкою свободи людини і свободи суспільства, демократичного розвитку країни.

Звідси випливає, як важливо і актуально сьогодні осмис­лити проблеми життєдіяльності українського парламенту. Аналіз відповідної проблематики сприятиме розвиткові тео­ретичного забезпечення республіканського парламентаризму, реалізації Конституції, а також допоможе подальшому роз­ширенню і зміцненню правового фундаменту організації і діяльності Верховної Ради, її органів і депутатів, удоско­наленню і динамізації парламентської практики.

ВСТУП

Парламент - це виборний колегіальний орган, який має пере­важні права у сфері законотворчості. Завдяки парламенту у країні створюються, розвиваються і зберігаються демократичні форми прав-ління.Роль парламенту в житті суспільства кожної країни є різною. Проте у діяльності парламентів світу є багато спільного, що заслу­говує на вивчення і використання набутого досвіду в діяльності інших законодавчих органів.

Перш за все слід усвідомити, що ідеали справедливості, при­родних прав і свобод людини можуть бути втілені у життя тільки тоді, коли держава базується на принципах народовладдя і розпо­ділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову. Ці прин­ципи, вперше проголошені Ш.Монтеск'є і Е.Сієсом, були зафік­совані у Конституції США, прийнятій у 1787 році. Вони стали наріжним каменем для конституцій країн Європи, що створюва­лися в результаті буржуазних революцій XIX століття. Як пока­зав досвід держав розвинутої демократії, саме парламенти є підва­линою демократичних свобод суспільства, ефективними інсти­туціями, що протидіють узурпації влади однією особою чи гру­пою осіб .Парламенти є центром ідеологічної сфери, ареною для постійних дебатів щодо суспільно-політичного устрою держави, на якій партійні лідери та суспільні діячі мають можливість по­стійно переконувати виборців у необхідності змін у відповідності до своїх програм, щоб в результаті демократичної боротьби от­римати владу із рук народу.

У цьому плані діяльність Верховної Ради України дещо відрізняється від діяльності парламентів країн розвинутої демократії. Якщо в останніх боротьба йде навколо вдосконалення існуючих сус­пільних відносин, покращення економічного та екологічного стану держави тощо, то у Верховній Раді ідеологічні дебати спрямовані на становлення нових суспільних та владних відносин в умовах широ­комасштабних політичних, економічних та соціальних перетворень. Однією з характерних рис цього процесу є намагання представників лівих партій повернутися до старого суспільного ладу.

До 1996 року Верховна Рада України працювала згідно з Консти­туцією 1978 року, до якої періодично вносилися зміни, щоб відобрази­ти зміни політичного та суспільного характеру, що відбувалися на той час в Україні. 28 червня 1996 року Верховна Рада в результаті напруже­них дебатів схвалила нову Конституцію України, яка визначила місце парламенту в державному управлінні і його повноваження.

Дана книга є аналітичним викладом досягнень і прорахунків у процесі становленні парламентаризму в Україні на основі діяльності Верховної Ради України за дев'ять років (1991-1999). Для кращого розуміння динаміки розвитку і становлення Верховної Ради як пар­ламенту автори використовують порівняльну методологію в контексті основних моментів діяльності парламентів країн розвинутої демок­ратії, в яких парламентська практика розвивалась і вдосконалюва­лась на протязі багатьох століть.

Книга починається з історичного огляду становлення парла­ментаризму у світі загалом і становлення законодавчої влади в Ук­раїні зокрема/Діяльність Верховної Ради, парламентських комітетів та народних депутатів аналізується у порівнянні з відповідними інсти­туціями парламентів країн розвинутої демократії з метою викорис­тання в Україні їх багаторічного досвіду. Звичайно, зарубіжний досвід не може бути зразком для прямого запозичення і бездумного копію­вання, однак застосування порівняльного аналізу дозволяє його сприйняття й використання для розвитку Верховної Ради як одного з основних елементів системи державної влади в Україні.

Основою для написання книги стали матеріали Програми сприяння парламентові України, перекладені на українську мову Віктором Поліщуком, Абрамом Волошиним, Валентином Дави­довим, Зіною Кравець, Людмилою Лісковською, Оленою Скрип­кою, а також статті до окремих тем, які надали співробітники університету штату Індіана Тревор Браун ("Еволюція Конгресу США"), Едуард Рахімкулов ("Процес прийняття закону про бюд­жет", "Парламент і регіони"), Ірина Хмелько ("Апарат парла­ментів"), Володимир Пігенко ("Проблеми утворення парламен­тської більшості", "Роль Глави держави у законодавчому про­цесі") і Світлана Свєтова ("Роль депутатів у процесі лобіюван-

Схема управління Верховної Ради України